随着互联网产业的迅猛发展，平台经济已经成为我国经济发展中的支柱型力量。据统计，平台经济在2020年已占据我国GDP的近四成。为充分发挥平台经济的创新面向，我国长期以来对平台采取“包容审慎”的规制态度。但平台经济在全面、深入发展的同时，逐步展现出资本野蛮生长的面向。面对这种新现象，中央在2020年底果断作出“强化反垄断与防止资本无序扩张”的决定，意在延续平台经济跨越式发展的同时有效控制其消极作用。

　　时至今日，平台反垄断已实施超过一年。根据国家市场监督管理总局（以下简称“总局”）的官网公布，在2020年12月至2021年12月期间，总局针对平台企业执法一共72次，包括滥用市场支配地位案件三起、禁止经营者集中案件一起、应予集中申报未申报的处罚68起，累计罚款金额超过217亿元。其中，最为重要的为两起滥用市场支配地位的案件——“阿里案”（阿里巴巴被罚182.28亿元）与“美团案”（美团被罚34.42亿元）。这两个案件是总局作为平台反垄断执行者的代表性案件，其高额的罚款为整个互联网行业带来了警示性效应，也广泛宣传了《反垄断法》在规范平台有序竞争方面的重要意义，为今后平台反垄断工作的顺利开展作出了不可磨灭的贡献。但平台反垄断并非中央一时起意的运动型执法，而是关系整个互联网行业未来发展的重大战略。因此，平台反垄断终将走向何方需要我们不断思考。

　　对平台企业执法态度的阶段性转变并非我国的独特现象。放眼全球，欧美的平台规制也存在类似的变化。我国对于平台企业存在从“包容审慎”到“强化反垄断”两个阶段性的变化。而欧美发展至今已经呈现三个阶段性的变化。大体而言，在2017年之前欧美对平台也采取了类似于我国的“包容审慎”的放任发展；在2017—2020年间，欧美同样观察到了平台资本无序扩张的趋势，开始采用强化反垄断执法的方式对平台企业进行规制。谷歌、亚马逊、苹果、脸书等平台先后被施以反垄断调查；其中，谷歌在欧盟诸国已被连续处罚10余次，累计罚款超过100亿欧元。自2020年底开始，欧美进入了平台规制的第三个阶段，即针对平台经济领域制定特殊的行业规制立法。欧盟委员会于2020年12月提出《数字市场法》立法草案。该草案已被欧洲议会于2021年12月以642票赞成、8票反对、46票弃权的结果高票通过。美国则由众议院于2021年6月提出《终止平台垄断法案》等五部立法草案，目前正处于立法程序之中。

　　虽然我国在过去一年的平台反垄断执法工作中作出了三个平台滥用市场支配地位的行政处罚决定，但这三个案件均涉及同一种行为，即平台“二选一”的行为。与之相比，欧美处罚的平台垄断行为除了“二选一”之外，还包括捆绑销售、最惠国条款、自我优待、互联网屏蔽、数据滥用等等。令人奇怪的是，二者似乎如同存在事先约定一样几乎同时启动平台规制的第三个阶段。

　　欧盟委员会在《数字市场法》的立法说明中对于此次转变作了详细的解释。欧盟委员会高度评价了既往的平台反垄断工作，认为反垄断执法对规范互联网行业的竞争秩序起到了至关重要的作用。但随后欧盟委员会指出，“虽然欧盟竞争法可以解决互联网领域中的部分问题，但并不能有效解决平台引发的所有问题，尤其是很多问题与市场地位的滥用并不直接相关”。这些问题产生的主要原因是平台企业“在特定的场合拥有双重角色，一方面作为核心平台服务的提供者给商家提供服务，另一方面又作为竞争者和提供相同或相似服务的商家进行竞争”；并且，平台在行使双重角色的过程中可能会通过大数据分析、排名、自我优待等方式排除限制平台内竞争者的竞争。为此，欧盟草案为平台企业设置了特殊的义务，包括不得基于从商家搜集的数据与商家竞争、不得在排名类产品或者服务中优待自己或者关联企业的产品或者服务、不得通过技术手段限制用户转换到平台内的其他应用程序、允许商家接入或者提供兼容信息使之接入平台内的操作系统或其他功能等。

　　美国的立法文化与欧盟不同。美国众议院在其立法草案中没有具体解释立法背景，只是在这些草案的第一条简单指出立法目的是“消除支配的平台同时拥有或者控制其他平台或者互联网业务而产生的利益冲突”。美国草案建议平台应当承担的义务包括：结构性拆分、不得与其他平台合并、不得自我优待、允许第三方竞争者接入自身系统等。从这些义务的设置来看，美国草案应当也是关注到了反垄断法在平台领域适用的局限，尤其是无法解决平台既作为裁判员又作为运动员时所做出的自我优待行为。

　　欧美对于平台市场角色的重新定位值得我们反复思量。无论是之前的“包容审慎”还是目前的“强化反垄断”，我国均将平台视为一般性的经营者。但平台除了提供信息撮合的中介服务之外，还承担大量的市场管理职能。比如，对于企业资质认定，我国允许线上经营者可以使用平台提供的网络经营场所申请工商登记。又如，平台可以通过启动通知删除程序免除自身的连带责任。再如，我国甚至赋予平台建设纠纷解决机制的权利，并鼓励平台通过各种形式建立消费者保证金和先行赔付等规则。这些机制的实施使得平台已经超越一般性的经营者，并具备了政府或者社会性中介组织的市场管理功能。但平台在肩负市场管理职能的同时，又在从事营利性的经营活动。在这种双重角色的执行过程中，平台与其所管理的商家既发生着紧密的合作关系，又发生着紧张的竞争关系。由于这种利益冲突的存在，平台有可能会利用自己的市场管理职能实施有利于自身、不利于商家的营利性行为。

　　我国及欧美的反垄断实践都已表明，反垄断法对于规制平台有序竞争意义重大。但反垄断法的直接规制对象是平台之间的竞争行为，也即平台对经营同等业务的平台所实施的排除限制竞争行为。通过对这些行为的禁止，反垄断法可以间接地保护商家以及用户的权益。但当涉及纯粹的平台与商家的关系时，平台基于其市场管理的能力可能实施侵害商家利益的行为。此时，一来平台与商家之间不存在严格意义上的竞争关系，二来平台实施侵害商家利益行为的原因并不一定是拥有垄断力量，因此反垄断法对这些行为往往无能为力。例如，当前争议较大的是平台自我优待的行为，即平台对自己或者关联企业优待，对跟自己没有关系的商家实施打压。这具体表现为平台将自身的产品放在首页或者搜索排名前列等行为。但传统反垄断法中的差别待遇只能禁止垄断主体对于不隶属于自己的第三方企业实施的歧视性行为，因此难以处理上述的自我优待行为。

　　我国的平台企业不但承担着深化互联网业务进一步发展的责任，还承担着中美贸易摩擦背景下提升我国对外贸易的重任，更肩负着实现中央第十四个五年规划和2035年远景目标的殷切期许。我们要清醒地认识到平台反垄断并不是对平台企业的打压，更不是对平台经济的否定，而是控制平台经济发展过程中的负面效果，消除互联网平台及相关企业的后顾之忧，让其更好、更快、更高地发挥互联网行业的创新潜能。因此，平台反垄断要被作为一项政策导向继续深入执行。但同时我们还要认识到：反垄断作为目前平台规制的主要抓手，既有其优势也有其局限。在今后的执法工作中，我们不但要充分发挥反垄断法促进平台经济竞争秩序的作用，还要认识到平台作为市场竞争者与市场管理者的双重角色，更需要考虑平台在承担双重角色时所导致的资本无序扩张的情形。只有对此妥善解决，方能最终实现共同富裕。

　　（作者系上海交通大学凯原法学院教授）