2023年7月19日，《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》发布，明确要求按照市场化、法治化原则，完善市场化破产机制。企业破产处置涉及疑难复杂问题众多，亟待政府与法院协同解决。虽然各地对政府法院联动破产机制进行了积极探索，但存在人治化、临时化等诸多弊端。在市场化破产发展趋势下，应进一步明确企业破产处置中政府与法院的职责边界、建立常态化协调机制与监测机制，制定、修改配套法律法规与相关制度，从而实现政府法院联动机制的制度化、法治化、常态化发展。

　　划定政府、法院职责边界

　　在依法行政、公正司法的指导下，明确划定政府、法院的职责边界，实现依法行政与公正司法效能叠加。

　　一是明确政府在企业破产处置中的服务职能。企业破产处置中涉及尽职调查、企业运营、各类债权的审核确认等，由于破产程序与企业正常运营存在较大差异，各政府部门应当在了解企业破产流程、相关法律规定的基础上制定相应的工作细则，畅通企业破产处置中相关业务的办理通道。

　　二是强化政府在企业破产处置中维护社会秩序的职能。信访部门、公安部门、街道、宣传部门等应当做好维稳工作，协调法院和管理人合法保障企业破产中的职工、债权人、购房人等弱势群体利益，及时防范化解社会风险。

　　三是发挥好政府在企业破产处置中引导发展、优化资源配置的职能。地方金融监管局、中国人民银行等部门可以协助重整成功企业进行信用修复，为确实有重整价值和融资需求的企业提供多元化的融资渠道，实现资源的重新配置；城建、自然资源管理、不动产登记等部门应当配合破产过程中的不动产续建、土地处置等，依法解除对相关资产的限制，帮助企业解决历史遗留问题，及时盘活生产要素；商务局、发改委、国资委、工商联等部门应配合做好投资人招募、资源优化相关工作，搭建投资人招募平台，提供政策支持。

　　四是坚持法院公正履行审判职能。在破产审判工作中，法院应当更加积极地发挥司法能动作用，服务经济社会。对于法律规定由法院行使的职权，如对企业重整价值的判断、对重整计划的强制批准等，法院应当在充分考虑市场因素、社会因素的基础上进行独立判断，避免行政权对其过度干预。法院通过对管理人工作的监督、指导，了解破产案件对社会的外部性影响，进而明确破产处置中需要完成的任务。

　　五是鼓励法院依法行使职权解决社会问题。法院可以通过对部分债权确认之诉的处理，为整个案件奠定基调，使某一类债权人如购房消费者、小额债权人的合法权益在破产程序中得到保护。这一过程具有正当性和合法性，与“政策性破产”以及司法实践中个别政府要求法院为“维稳”而突破法律框架处理相关问题，有着本质的不同。

　　以政府法院联动机制推进国家治理体系和治理能力现代化

　　为使政府法院联动机制成为推进国家治理体系和治理能力现代化中优化破产处置的有机一环，须进一步完善该机制，并解决案件推进过程中各部门之间的协调问题。

　　一方面，建立困境企业监督预警制度。这是政府和法院主动推进市场化破产的重要体现，可以尽早为困境企业提供相应引导和服务。法院可以对企业涉及的诉讼、执行情况进行统计；市场监督及工商管理部门可以对企业经营信息、相关数据是否正常做出判断；地方金融监管部门、人民银行等可以对企业涉及的金融风险做出提醒；国资委可及时发现国有企业的债务风险；证券监督管理部门可对上市公司的资本情况进行监督；其他部门如劳动争议机构、社保部门及医保部门等，也能够在自身业务范围内发现企业经营异常的信号。预警系统不仅可以为企业破产处置提供帮助，还将成为挽救企业的重要制度。通过这一制度，政府法院联动机制在破产程序中可以更早、更有效发挥作用。

　　另一方面，完善政府法院联动协调机制。要加强政府和法院的沟通协作，畅通信息传递渠道、完善决策执行机制，构建企业破产处置的有效治理体系。在暂时性协调机制的基础上，可采取更高效、更专业的协调方式，以降低相关成本。在政府法院联动机制的完善过程中，应当保留法院的总体协调功能，将具体协调任务落实到相应政府部门，将协调机构职责、工作流程制度化，便于协调机构对相关问题进行统筹处理。就程序性的事项，法院可通过协调机构联系有关部门，依据前期经验进行处理；对于确实需要多个部门共同协调研究的问题，再以会议等形式讨论解决。

　　实现政府法院联动机制的制度化、法治化、常态化发展

　　完善现有政府法院联动机制，应当改变政府和法院以联动服务具体案件、解决单一问题的旧思维，实现联动机制从松散化、人治化、临时化向制度化、法治化、常态化的转变。

　　首先，通过制度化设计提高政府法院协作效率。各行政部门应总结实践经验，建立完善的工作制度，形成相关文件。这有利于政府工作人员快速熟悉企业破产处置过程中的常见问题。政府在对待企业破产处置时，应将联动机制建设为一种常态化制度，将各部门与法院间的沟通渠道制度化，现有的联席会议等协调机制也应当由固定部门负责，建立具体的联络渠道和处置方法。例如需要维稳时，法院可将情况直接通报公安部门和街道，相关部门根据已有方案进行处置，对于涉及企业破产特殊问题的，再由相关部门与法院进行沟通。

　　其次，完善企业破产配套法律制度。现有企业破产法律制度的空白需要通过法治化方式填补。通过对配套法律法规的整体修订，将大大降低企业破产处置对政府法院临时协调的需求。现有机制中，对政府部门职责的分配完全可以通过法律、行政法规的形式体现，在自下而上的实践经验积累足够时，开展自上而下的制度设计。现有法律和行政法规多考虑企业正常经营状态，并没有考虑破产处置的特殊情况及相应需求，必然导致实务中对法律的机械适用。完善相关配套法律法规，可减轻提供服务、参与破产处置程序的行政机关的工作压力。相关部门工作人员仅需依法行使职权、履行责任即可完成任务，从而使法治化协调机制取代临时性协调机制。

　　最后，探索常态化机制与个案处置的结合模式。通过制度化和法治化设计，可以弱化企业破产处置的特殊性，将企业破产处置中各部门职能融入日常职能之中。因此，政府部门不必再针对个案出台相应的处置方案。即使仍有个案需要跨部门的合作，通过工作组、联席会议的形式也可以较好地完成处置任务，并根据处置经验对现有制度进行修订。通过这种常态化机制和个案处理相结合的模式，可以明确政府法院联动机制的功能定位，其运转效率也将大大提高。

　　（作者单位：青岛大学法学院）