长期以来，“起诉难”是我国行政诉讼中的一个突出问题。但最近几年，行政诉讼“滥诉”似乎成为理论和实践中的一个新问题。“起诉难”与“滥诉”并存，折射出行政诉讼制度在司法供给与当事人需求之间的不平衡。面对这种制度供给与权利需求之间的不平衡，需要在继续扩大司法救济供给的同时，理性认知和反思对“滥诉”的界定及应对，对符合法治原则和权利救济原则的诉讼需求，应改进“接近正义”的制度和技术，同时对真正构成滥用诉讼权利的行为进行抑制。

　　什么是“滥诉”？

　　2018年2月的最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》发布会提到，既要解决“立案难”问题，又要防止“滥诉”现象。但对什么是“滥诉”、滥诉的内涵和外延怎么界定等关键问题，理论和司法实践中存在不同的认识。

　　第一种理解从行政诉讼受案范围角度认知滥诉，认为超出行政诉讼受案范围而提起行政诉讼，属于滥诉。例如，对不产生外部法律效力的行为、过程性行为、协助执行行为、行政系统内部层级监督行为、信访办理行为等提起诉讼，是对不具有可诉性的行为提起诉讼，属于滥诉的一类表现形式。

　　第二种理解从原告资格角度认知滥诉。为了使有限的司法资源得到充分有效配置，我国行政诉讼法强调行政诉讼原告资格的标准为“与行政行为有利害关系”。例如，在司法实践中，投诉举报类行政案件等“滋扰性案件”数量激增，一些与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的“职业打假人”“投诉专业户”，利用立案登记制降低起诉门槛之机，反复多次向行政机关投诉，无论行政机关作出或是不作出处理行为，“职业打假人”都会基于施加压力等目的而提起行政诉讼。在当事人与行政行为不具有利害关系，因而不具有原告资格的情况下提起诉讼，被理解为滥诉的另一类表现形式。

　　第三种理解从滥用诉权，特别是滥用起诉权的角度认知滥诉。起诉权是申请司法救济、启动司法程序的重要权利，但如同任何权利都存在被滥用的可能性一样，起诉权也可能被滥用，在这个意义上，滥诉就是滥用起诉权的行为，属于权利滥用的一种。基于“禁止权利滥用”的法理和诚实信用原则，对滥用诉权的行为应当予以控制。这种层面上理解的滥诉，最为突出的表现就是在申请政府信息公开领域出现的频繁、多次、轻率提出政府信息公开申请，并在随后向法院提起行政诉讼的行为。

　　理论和实践中对滥诉理解上的分歧，反映出对滥诉这一概念本质规定性认知的模糊化，其危害之一就是容易导致滥诉概念的泛化以及实践中“滥诉”概念的滥用。从逻辑上讲，“滥诉”应该以当事人有起诉权为前提，没有起诉权，何来“滥诉”？因此，滥诉应当被严格限定在“滥用起诉权”这一语境之中，而不应被泛化。从这一逻辑框架看，上述理解中第一种情形，也就是从受案范围角度理解滥诉，实际上混淆了滥用起诉权与行政行为可诉性的关系；而第二种理解则是混淆了滥用起诉权与原告资格的关系。实际上，上述两种情况中均不存在“滥诉”问题，因为如果行政行为根本不具有可诉性，或者虽然行政行为具有可诉性但当事人不具备诉的利益并因此没有原告资格，将导致当事人没有起诉权，也就不可能“滥用”起诉权，同时也不存在滥诉问题。

　　滥诉是一个真问题吗？

　　前面已经分析，应当将“滥诉”限制在起诉权滥用的框架中进行理解。在这一框架中，我国行政诉讼中关于“滥诉”概念最有影响的案例是“陆红霞诉南通市发展和改革委员会”一案（以下简称“陆案”）。《最高人民法院公报》2015年第11期选登了该案例，并对知情权滥用以及与此相关的滥用诉权进行了概括，认为“当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求；或者明知无正当理由而反复提起诉讼，人民法院应对其起诉严格依法审查，对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了诉权行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为”。由于最高法院将“陆案”作为典型案例予以登载并在“裁判摘要”中加以肯定性指引，该案的裁判思路和逻辑，在司法实践中已成为解决类似案件的一个范本，已有大量的类似案件直接参照“陆案”思路进行处理。

　　“陆案”中对滥用起诉权的说理和分析，反映出审判权对起诉权滥用进行限制的一种努力，其动机可以理解，但“陆案”最多只是提出了一个真问题，而没有完全回答如何界定和限制“滥诉”问题。在“陆案”中，法院对滥用起诉权试图提供一些判定标准。比如，第一，数量和频次标准，即当事人反复、多次提起诉讼；第二，当事人多次提起的诉讼具有同质性或同类性；第三，行为人主观恶性，即明知无正当理由而反复提起诉讼，或起诉目的不当；第四，缺乏诉的利益；第五，违背诉权行使的必要性。但是不难看出，这些标准一方面存在内部逻辑不清楚问题。例如，缺乏诉的利益，逻辑上导致的是起诉资格问题，也就是有没有起诉权的问题，而不是滥用起诉权问题。另一方面，这些标准在实践操作中存在着过度的自由裁量空间，往轻了说，将可能导致过度的司法能动主义；往重了说，则会导致司法自由裁量权对起诉权的侵害。

　　控制滥诉与保障诉权的平衡

　　禁止诉讼权利滥用发源于民事诉讼领域，在很多情况下，对这一问题的分析主要以诚实信用原则为基础而展开。将诚实信用原则植入民事诉讼，改造和修正当事人本位主辩论主义、处分权主义等个体本位的法权观念和诉讼模式，体现的是对民事诉讼实质平等和公平正义的价值向往以及实现诉讼应有的真实、有效解决纠纷的功能追求，体现了一种社群主义的诉讼权利观。

　　从比较法角度看，诚实信用原则包含了禁止诉权滥用的要求。例如，无正当理由反复要求审理法官回避、期日指定申请权的滥用等，都属于有悖于诚实信用原则的行为。但我们讨论的诉权滥用一个最为关键、复杂的问题，是起诉权的滥用。起诉权是一种受到宪法和基本法律保障的基本诉讼权利，在国外民事诉讼实践中，以诚实信用原则对起诉权进行限制是相当谨慎的；而在理论上，诚实信用原则能够限制起诉权的行使，争议很大。正因仅仅根据诚实信用原则或禁止权力滥用原则很难对起诉权进行限制，国外的实践中出现了通过制定法对起诉权滥用进行限制的做法。例如，早在1896年，英国就制定了《纠缠诉讼法》，澳大利亚和美国也有类似的限制“无理纠缠诉讼”的立法。通过立法对诉权滥用进行规则化的表达和行为类型化，可以为起诉权的正当行使提供更具有引导性同时也更为明确的规则，进而提供控制滥诉和保障诉权之平衡设计的基本框架。

　　从权利控制到行为控制

　　在传统上，我们对行政诉讼中起诉权的控制，主要是一种“权利控制”模式，表现为根据起诉权所针对的行为范围、起诉权的主体资格，以及起诉权行使的动机、目的甚至频率等因素，对起诉权的行使进行限制。实践中频繁出现的滥用起诉权问题，现有的限制手段也主要是根据起诉权行使的动机、目的、频次等因素而展开，这种路径存在很大的不确定性和自由裁量，本身也存在被滥用的风险。应当尝试从过往的“权利控制”模式转向“行为控制”模式。“行为控制”模式的基本理念是：在尽可能充分赋予起诉权的基础上，引入诚实信用原则作为起诉权和其他诉权行使的原则性要求，并通过立法的形式对起诉权滥用的行为要素做出规则表达。司法裁判对实践中起诉权滥用行为的提炼，理论研究对起诉权滥用行为的类型化研究，将是推动“行为控制”模式在诉讼实践中展开的基本动力。

　　（作者系北京大学法学院教授）