党的二十大报告明确提出“推进京津冀协同发展”。京津冀流域协同发展是实现京津冀协同发展的重要方面。近年来，京津冀三地区的流域生态环境改善成效明显，但流域上游地区要涵养水源、保障粮食供给、建设生态防护林等，丧失了经济发展机会，导致上下游地区之间环境、经济、生态利益不平衡，这是需要利益补偿的根源。京津冀流域生态利益补偿实践在初见成效的同时，也存在一些潜在的不利于科学、持续发展的问题。

　　首先，京津冀流域协同治理个人补偿标准较低。目前的补偿主要以补偿方和受偿方的协商结果为依据，缺乏科学规范的补偿标准，并且补偿对象没有做到全覆盖，流域水资源转移的供给方和流域环境保护利益受损方的保障不充分。例如，因实施引滦入津工程，承德市、唐山市修建潘家口水库时的后靠移民，目前人均耕地只有0.12亩（合80平方米），每年生活补助仅有600元，农户收入远低于所在县、市的平均水平。这意味着水资源供给方没有得到因水资源转移利用而产生的增加受益。除了对个人的生态利益补偿标准缺乏科学规范之外，有研究者对永定河、滦河流域生态补偿情况开展调研发现，该流域内约64.37%的居民目前尚未获得任何补偿，补偿对象尚未实现全覆盖。

　　其次，京津冀流域利益补偿中未考虑流域承载的文化价值。京津冀流域生态系统蕴含丰富的水文化遗产，流域是水文化的载体和水体自身存在价值的载体。现有京津冀协同治理流域生态利益补偿实践中，很多上游居民不得不放弃原有生产、生活方式，虽然相关政府和受益地区的居民对他们有利益补偿，但是流域生态系统遗存价值和流域生态系统文化价值完全没有被列入利益补偿范围，加之对流域生态资源保护活动中作出贡献的生态资源建设者和利益损失者的利益补偿不足，这样就无法形成有效的生态产品价值实现机制。

　　再次，国家财政生态转移补偿缺位。京津冀流域利益补偿实践中，仅仅依靠上下游政府之间双方或者多方的横向自主演化来实现最优的流域生态保护和补偿战略是不够的，该模式对三地各级财政依赖大，各地的经济支付能力又有局限性，补偿资金远远低于上游流域环境治理的投入和收益的减少。从国家战略和保障人民基本发展需求角度出发，京津冀跨界流域生态补偿不能没有国家重点生态功能区转移补偿政策和制度的支持。

　　最后，京津冀流域利益补偿实践和政策尚未形成规范的长效机制。京津冀流域利益补偿实践一直停留在政策层面，流域地区横向生态利益补偿协议缺乏专门法律法规予以引导、规范和约束，人为因素和随意性较大，出现了“上下级与上下游补偿不对称”“高层次协商和对口落实不够衔接”“补偿标准和补偿范围不明确”“流域生态补偿的各方主体权、责、利关系不清晰”“没有最后的责任”等问题；就整体的流域生态利益补偿实践而言，对政策的执行、监督和评估等职责也缺乏有强制力的法律予以规范，使得三地流域生态治理和利益补偿实践推进成效不够显著。

　　科学的京津冀流域协同发展利益补偿机制，应该以能够服务于经济、文化、社会的流域生态系统使用功能价值和流域生态系统存在价值为客观基础，并建立兼顾流域生态环境状况、流域治理成本投入、流域水质改善等方面的补偿标准动态调整机制。

　　其一，建立能够体现流域整体价值的、以生态系统服务功能价值为基础的多层次补偿标准。一方面，跨省流域生态利益补偿范围应以“水量为核心兼顾水质，下游补偿上游”为基础拓展至包括生态文化价值、流域生态系统自身的存在价值等在内的水资源转移的增值收益；另一方面，根据京津冀跨省流域生态环境状况、治理保护成本投入、水质改善的收益等变化，建立补偿标准动态调整机制，其关键是要全面反映水资源使用权损失、生态林业用地使用权损失、限制传统工业发展权益损失和农业发展权益损失、提高地表水环境质量标准地方经济损失、提高生态功能区域标准地方经济损失、生态工程管护费用和自然保护区管护费用。

　　其二，加大京津冀流域利益补偿地方财政资金和中央财政支持力度。逐步提高生态利益补偿资金在京津冀地方财政支出中的比重，加大政府购买流域生态产品和服务的力度，探索由国家财政资金、地方各级财政资金、社会资金共同设立京津冀生态利益补偿专项基金；同时，进一步调整和优化国家重点生态功能区转移支付政策，充分发挥国家重点生态功能区转移支付政策对保障国家生态安全格局的作用。

　　其三，实行京津冀跨省流域生态系统存在价值评估制度。作为生态价值评估的一种类型，流域生态系统存在价值评估活动相关规范总体上可以适用我国《资产评估法》的规定，只是由于流域生态系统的存在价值难以通过市场直接交换体现，必须以专门的手段和方法把隐含的生态成本显现出来。“条件价值评估法”是当前用于评价环境物品非利用经济价值最流行的研究方法之一，而且被认为是生态系统功能非利用经济价值评估的唯一方法，国内外已有不少典型的适用案例。在京津冀跨省流域协调发展生态利益补偿治理中，可以通过制定相关的法律规范明确实行流域生态系统存在价值评估制度，为完善京津冀跨省流域生态补偿范围、肯定流域生态系统自身的存在价值创造基础条件。

　　其四，完善京津冀跨省流域生态利益产品区域市场机制。流域生态产品和服务是公共物品，流域水生态问题有极强的外部性，流域水生态社会矛盾具有复杂性，实行政府主导和资金支持的流域生态利益补偿固然重要，然而，探索多种类型的流域生态产品产权交易形式，以市场为主发现和形成流域生态产品交易价格，增加和丰富京津冀流域生态利益补偿资金来源的渠道，是可持续和深入实施跨界流域生态利益补偿战略的重要路径。可以探索以开展水权交易、碳汇交易、排污权交易等方式形成流域生态利益补偿市场价格，从市场化路径解决京津冀跨省流域上游地区为保水护水、植树造林做出的经济和发展牺牲而收益偏低的问题。

　　其五，加强京津冀跨省流域协同发展生态利益补偿共同立法。为了实现京津冀跨省生态补偿机制的科学化、长效化、规范化，要加强三地有关流域生态利益补偿的立法合作，通过三地共同立法，统一明确各地方、各部门的流域生态环境保护职责和事权，对京津冀流域生态补偿的适用范围、基本原则、适用对象、利益补偿标准、利益补偿方式、相关利益主体的权利义务、法律责任等内容作出明确规定，实现三地跨省流域生态补偿有法可依，协同发展，可持续发展。

　　（本文系北京社科青年项目“京津冀跨界水污染治理的利益补偿法律机制研究”（19FXC021）阶段性成果）

　　（作者单位：北京物资学院法学院）