2017年修改的《行政诉讼法》第25条正式确立了检察机关在“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”提起行政公益诉讼的法律依据，然而我国尚未就类型复杂的国有财产制定统一的法律，行政机关对国有财产监督管理职责的规定仅散见于不同的法律、法规之中，使得以行政公益诉讼保护国有财产缺乏明确性，也影响到行政公益诉讼受案范围的拓展。有学者认为，就文物保护、道路和无障碍设施等基础设施的管理提起行政公益诉讼属于“国有财产保护”的应有之义；也有学者认为，该行为属于《行政诉讼法》第25条“等领域”的探索。这种分歧既关系到检察机关的职权行使，也将影响我国国有财产保护体制的整体改革与完善。
从“国有资产保护”到“国有财产保护”
尽管广义上的“国有资产”常与“国有财产”通用，然而“资产”作为一种经济学概念，并未被我国《宪法》《民法典》等采用，“行政单位国有资产”“行政事业性国有资产”的用语主要出现在《行政事业性国有资产管理条例》《行政单位国有资产管理暂行办法》等行政法规和规章之中。就内涵而言，有学者认为“资产”强调的是“某些财产可以带来价值增值”，“只有用于增值的财产或者能够带来经济收益的财产才是资产，资产是财产，财产不一定是资产”，因此，“国有资产”仅指国家对企业各种形式的出资所形成的权益（即经营性国有财产）。另一方面，“国有财产”则涵盖了依照法律规定由国家代表人民所有的一切财产，不仅包括以营利为目的、由国家作为出资者在企业中依法拥有的资本和收益（“国有资产”），也涵盖了不以营利为目的，作为国家提供公共服务和社会保障载体的公路、铁路、公共图书馆或体育场等基础设施（又被称为行政公产或公物），以及国家应取得的税款、费用等债权和支出的财政补贴、社会保险等资金。
2015年7月，根据党的十八届四中全会的要求和全国人大常委会的授权，最高人民检察院制定的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》曾将行政公益诉讼试点的范围确定为“生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域”，而2017年《行政诉讼法》修改将“国有资产保护”变为“国有财产保护”，马怀德教授认为此举“变化拓展了检察机关提起行政公益诉讼的范围，使国有财产受到更为全面的保护”，因此行政公益诉讼对国有财产的保护也不应限于资产属性的“保值增值”。
国有财产类型化与行政机关保护职责厘定
根据《行政诉讼法》的规定，检察机关提起行政公益诉讼的前提是“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”，因此国有财产保护领域的行政公益诉讼，需要从行政机关的国有财产保护职责、国家利益或社会公共利益所受损害两方面加以认定。
一方面，行政机关对国有财产的保护职责取决于国有财产的具体类型和功能。依据国有财产的不同类型，经营性国有财产对巩固和发展国有经济、发挥国有经济在国民经济中的主导作用具有重要意义，也是发展社会主义市场经济和现代化建设的物质基础，其保护目的重在防止国有资产流失，提高资产的使用效率和实现资产的“保值增值”。非经营性国有财产的主要功能不在于财产的“保值增值”，而是要按照预定的公共用途发挥国有财产的公共服务和社会保障等功能，因而行政机关的保护职责是防止非经营性国有财产偏离公共用途。此外，税收、罚款等债权型国有财产尚未确定具体的用途，但同样不以营利为目的，其保护重在应收税款、罚款的及时和足额入库。
另一方面，国家或社会公共利益所受损害影响着对行政机关履职行为的评价。就国家对企业出资而形成的经营性国有财产以及税款和费用等应取得的非经营性国有财产而言，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产流失，以及因税收、罚款等费用未及时和足额征收而给国家造成财产损失，都属于对国有“资产”代表的国家利益的侵害。以公共道路、公共图书馆、政府大楼等基础设施以及文物、风景名胜区等为代表的非经营性国有财产，需要保障的是社会公众的公共使用和行政机关公务活动的有效运行。如果行政机关未履行监督和管理职责，随意变更或废除非经营性国有财产的公共用途时，就会给公众的公共使用和行政机关的公务保障等国家或社会公共利益造成损害。
通过行政公益诉讼完善国有财产的保护模式
我国社会主义的国家性质决定了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，同时也确立了国家发展教育、医疗卫生、文化等事业，为公民提供各项社会服务和生活保障的义务，而国有财产正是实现前述国家目标的重要物质基础。《民法典》第246条规定，“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定”，确立了由政府代表人民对国有财产行使所有权的治理体制。然而这种由政府主导的公共财产管理模式也存在着公众参与不足、缺乏有效监督等问题，在行政公益诉讼制度建立之前，我国行政诉讼的审查对象主要限于行政行为，且只有行政相对人和行政行为的利害关系人才具备原告资格，使得政府对国有财产的管理活动缺乏司法监督，放任了某些行政机关随意拆建公共设施或变更其用途，损害国家或社会公共利益的行为。当确立国有财产保护领域的行政公益诉讼之后，检察机关的行政公益诉讼实践主要聚焦于税费类国有财产的收缴、财政补贴或社会保险的申请和拨付等等，尤其偏重于国有财产资产属性的“保值增值”，而要完整地维护国有财产所代表的“国家和社会公共利益”，又必须考虑如下问题。
首先，既要注重经营性国有财产的“保值增值”、税费等国有债权的及时和足额缴纳、财政补贴和社会保险类财产的专项拨付，也要通过行政公益诉讼加强非经营性国有财产的公共性保护。不能忽视非经营性国有财产在交通通行、历史传承、文体休闲等方面的公共服务功能，应当将文物保护、道路交通安全、无障碍设施的管理和维护等事项逐步纳入行政公益诉讼的受案范围。
其次，检察机关应当灵活运用检察建议等诉前手段，与行政机关协力保护国有财产之公共性。行政公益诉讼中行政机关“不履行法定职责”的认定既要考察其履职行为，也要判断国家和社会公共利益受到侵害的状态，同时行政机关对文物、公共设施等非经营性国有财产的管理又涉及财政资金、专业知识、社会需求等方面的裁量判断，因而对其国有财产管理活动也要从合法性和合理性两方面予以考虑，检察机关和行政机关的诉前协作有助于在更大程度上保障国有财产管理活动的合法性和合理性。
最后，在国有财产保护领域的行政公益诉讼司法实践最终要转化为完善实体法的立法行动。我国行政公益诉讼制度采取的是“先程序、后实体”的立法模式，即先通过《行政诉讼法》第25条列举了行政公益诉讼受案范围的重点领域，而后推动相关领域实体法的修改完善。在国有财产保护领域，也正如刘艺教授所言，“定期将行政公益诉讼中发现的立法空白或者漏洞向立法机关汇报，以推动相关法律的修改，可以进一步促进客观法律秩序的完善”。
从我国国有财产保护机制的改革和完善来看，党的十八届三中全会开始探索建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度，是为了加强立法机关对行政机关国有财产管理活动的监督作用，而厘清行政公益诉讼中“国有财产保护”的内涵，依据国有财产的不同类型确定行政机关的监督管理职责，有助于从司法监督的角度实现立法机关和司法机关的合力，形成完备、有效的国有财产管理和保护模式。
（作者单位：中国人民大学法学院）
