城市基层治理是推进国家治理现代化的重要基础性工程。城市基层治理必须坚持以科学方法论指引其具体治理决策施策，有效激活基层“神经末梢”，由此全面夯实城市治理根基。习近平总书记2020年在专程赴武汉考察时明确指出，“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”。与此同时，2020年全国两会期间，习近平总书记特别强调要把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程和各环节。这一新的战略要求，体现了我们党对当代城市治理规律认识的深化，为今后特别是在“十四五”时期推进市域社会治理创新、优化基层治理格局提供了重要遵循。我们应当更加注重探索城市整体运行机理，打造全方位管理的全流程，建立系统集成的方法论模型以落实好全周期管理，使基层治理效能不断增强。
目标导向与问题导向辩证统一
作为一种先进管理方式和科学管理思维，一方面，“全周期管理”以综合信息集成平台为支撑，注重将其管理对象看作开放发展、动态成长的有机生命体。另一方面，“全周期管理”重视从系统要素配置、结构功能关系、内在机制与运行模式等层面实现全周期全方位的统筹整合，由此使得整个管理系统从早期监测预警、中期处置应对到后期复盘反馈，所有环节都能顺畅运转，达到深度协同。在城市基层治理过程中引入“全周期管理”思维，这体现了目标导向与问题导向的辩证统一，其所聚焦的是目前城市治理中的短板与弱项。
应当看到，一方面，我国现阶段城市基层治理体系仍然有待完善，常态化治理与非常态下应急管理的转换还有待提高，基层社区风险隐患排查和防控意识有待加强。另一方面，基层自组织能力相对不足，社会力量参与度还需要提升，多治理主体之间统筹协作机制亟待健全。对此，要根据城市治理逻辑，立足整体性和周期性思路，把城市有序高效运行的各个职能模块悉数纳入流程中，形成从源头到末梢的大型闭合回路，实现全关口把控，最大限度消减风险因子，构筑多主体参与、差异化调控的基层治理“全链条”。
概言之，城市治理中运用“全周期管理”思维涉及全域全要素规划管控、跨区域联动以及分层治理等方面，既要做好顶层设计方案，也要有中层承接和基层力量支撑。这就要求精准分析基层治理中的多元利益均衡关系，突破条块分割式传统治理格局，在融合多源信息资源的基础上构建共建共治共享治理模式。同时，城市基层治理应着眼于全过程视角，推进非常态管理与常态化治理之间无缝对接，建立兼具危机预防、控制、化解能力的城市基层分级应急响应体系。具体而言，这个体系需要完善风险评估和考核问责机制，梳理基层治理工作任务清单与各领域执行精细化的管理程序和标准，以此全面提升市域社会治理整体效能。
“全周期管理”实践的五个环节
基于上述分析，在实践中需要合理把握五个重要环节。第一，“全周期管理”原则意味着从精细处入手实施全场景的系统动态治理。为此，治理者应当立足战略全局和城市发展的阶段性特征，深刻把握城市多维复杂结构中组织要素运行的进展过程以及周期变化，强化事前、事中和事后全程控制管理。在事前防范方面，要善用底线思维，超前部署消除治理隐患，精准开展源头治理。在事中管控方面，应注重按照形势变化适时校正策略“方向盘”，积极应对城市治理面临的新任务新挑战，通过规范操作程序与标准来保证精确的过程推进，高质量解决社会稳定、民生保障和公共服务有效供给等方面的具体问题。在事后反馈阶段，要运用系统思维对典型经验作出全面归纳总结，将其上升到制度成果层面，进而通过健全体制机制深入推进城市治理制度建设，不断增强相关政策制度体系的耦合性。
第二，建构多元主体协同参与的城市基层治理共同体。“全周期管理”需要包括党委和政府、社会团体、企事业单位、基层社区、公众在内的各类主体实现互联互动。从目前来看，在多方共治中，尤须持续推动社会力量有序参与。很明显，增强群团组织、志愿服务组织、公益慈善机构和各类社区自治组织提供社会服务的功能，这是重要发展方向。同时，要突出城市基层治理体系诸要素之间的整体性和关联性，破解“碎片化治理”难题，消除系统内部隐形壁垒，形成治理主体权责边界明晰、跨部门跨行业协调运转的长效机制。在坚持党委领导、政府负责的前提下，城市多样社会主体共治体系必然要求统筹发挥公共部门、市场和社会的作用，把人民主体地位落到实处，使每一个“城市细胞”的参与积极性都得到充分激发，从而找到人民群众利益协调的最大公约数。
第三，运用集中研判、分类应对的全流程闭环式管理加强各类风险危机防控。一个科学高效的基层治理体系，应当做到常态化运行与风险事件应急管理两方面工作相互贯通，建立健全处置突发公共事件的综合配套机制，制定行之有效的平战转换实施方案。这样，当常态化运行切换至非常态下危机管理模式时，城市基层治理在人员配备、服务供给、物资保障、分工协作等方面就能彰显整体优势，具备快速响应处变能力。正是鉴于城市基层治理所呈现的复杂性与不确定性特点，要树立“全周期管理”意识以强化风险预警，做好危机防控。循此思路，一方面，要形成“治未病”理念，提高预见性，定期对城市及其子系统开展总体“健康诊断”，致力于打通治理堵点，及时筑起城市治理的安全防火墙。另一方面，要通过治理策略调适主动化解危机，不断完善应急管理系统，推动城市基层各领域、各部分、各环节融合成协同运行的有机治理结构，使基层治理体系保持强劲的抗风险韧性。
第四，依托智慧化平台推进“全周期管理”。具体而言，就是在信息科技手段的“硬核”优势支撑下，打造数据信息资源互联共享的城市基层治理平台，实现治理全过程动态监测，由此为高效率决策提供信息基础与数据支持。这个过程意味着对基层治理架构、管理体制、工作运行程序进行智能化再造，有着丰富的治理创新内涵。要利用互联网、区块链、云计算、智能物联网、大数据分析等网络信息技术，加强治理信息服务、数据开发和监管评价之间的多维联动。特别是，智慧政务、智慧城市平台还可以广泛地同电子商务系统、在线教育、网络便民服务、线上医疗等业务平台统筹衔接，做到多场域的信息数据融通共享，助力全周期基层治理持续提档升级。
第五，实行全科网格管理，着力打通城市基层治理“最末端”。基层治理的关键价值体现在为居民群众提供优质服务，厚植群众的满意度与获得感。为此，必须充分发挥党建引领作用，瞄准问题，以党建工作为“绣花针”，用心穿好城市基层治理千条线，创新服务社区群众模式，促进全覆盖、综合性的基层服务型党组织体系高标准对接和满足居民群众多层次生活需求。在推进“全周期管理”的过程中，应注重把党建“引擎”深度嵌入基层社会治理网格，根据一网统筹、事事入格的管理要求构建区域内“全科网格”，实现治理资源向基层网格下沉。与此同时，还要以网格化服务推动城市治理难题的解决，通过精准精细施策来畅通联络居民的“最后一公里”，保持对居民差异化服务需求的高效响应，不断为城市基层治理赋能。
（作者单位：华侨大学政治与公共管理学院）
