党的十九届四中全会强调要“加强长江、黄河等大江大河生态保护和系统治理”。“系统治理”不仅展现了长江治理的整体性和综合性，也意味着长江治理进入了精细化、制度化和常态化的阶段。其中，蓄滞洪区作为长江流域防洪体系中的一道关键防线，既担负着保护长江中下游地区人民生命和财产安全的重大责任，还因为涉及多方事项而考验着治理主体的治理能力。尽管蓄滞洪区建设只是一个局部问题，却因其复杂性而具有了见微知著的效用，足以为长江系统治理提供诸多可借鉴的经验。

　　以分洪削峰保证重点地区安全

　　蓄滞洪区作为“非工程性”防洪策略之一，其核心功能在于面对特大洪水时，分洪削峰以保证重点地区安全。首先，蓄滞洪区是保障人民人身安全与财产安全的重要方式。一方面，蓄滞洪区通过建立控制性的分洪和滞水工程，出于“两害相权取其轻”的考虑，能够有效减少洪水对人口密集地区的危害。另一方面，蓄滞洪区本身严格限制人口流入和生产规模，以尽可能减少蓄滞洪水所带来的损失。换言之，蓄滞洪区展示了从“抗拒洪水”（Keep the Flood away）到“给洪水让路”（Give the Flood way）的观念转变，进而遵循“成本—效益”原则应对洪涝难题。

　　其次，蓄滞洪区是人民生产、生活的重要场所。蓄滞洪区并不是“逢涝必用”，而主要是为了“兜底”超标洪水，所以蓄滞洪区的功能发挥实际是基于一定概率的。在大部分情况下，蓄滞洪区仍然可以正常从事生产劳动。加之蓄滞洪区大多平坦以及“成本—效益”的考量，蓄滞洪区往往也具有良好的农业生产条件，从而成为村落的聚集地。

　　再次，蓄滞洪区指向一种全新的人与自然相处模式。显然，蓄滞洪区的安全保障功能和生产生活功能之间存在着巨大张力，其本质上关涉人与自然的关系。从功能维度看，蓄滞洪区严格限定了人对自然的开发和改造，必须在安全保障和生产生活之间达到“精密”的平衡，而这种平衡则源于自然灾害的不确定性。从时间维度看，蓄滞洪区内部的人与自然关系是变动不居的，需要在分流洪峰和日常生活之间随时切换，而这种切换增加了人类行为的不确定性。因此理想化的蓄滞洪区建设和管理，实际是在探寻一种不同于既往的人与自然相处模式，并且能够为长江系统治理提供可复制或借鉴的经验。

　　蓄滞洪区的现实困境

　　与蓄滞洪区的重要地位形成鲜明对比的是，我国蓄滞洪区在实践中通常面临着两难的困境，造成蓄滞洪区的应然功能往往难以有效发挥。首先，一些蓄滞洪区使用频率相对较低，加之上文指出的其具有的生产生活条件，蓄滞洪区内迁入人口不断增加，生活生产设施不断增多，成为事实上的居住聚集区和农业与工业区。在此情境下，蓄滞洪区的安全保障功能就有可能“形同虚设”。一方面，人口扩容必然会阻碍转移速度和灾后安置进度，对整个防洪形势带来了消极影响。另一方面，各类基础设施建设不断加强，不仅增添了蓄洪时转移的难度，也提高了蓄滞洪区的使用成本，导致补偿数额攀升。在某种程度上，其结果导致很多蓄滞洪区或因区域内发展而实质上“无法使用”，或因成本过高而“不必要使用”。

　　其次，蓄滞洪区的两种功能往往难以顺畅转换，实现可持续发展。与使用难题相反的是，一些蓄滞洪区在使用之后难以恢复生产生活功能。蓄滞洪区本身也有谋求发展的权利，但除去洪水本身对生态环境的破坏，灾后重建能力不足、经济结构单一等因素也影响到蓄滞洪区的可持续发展，使其生产生活功能难以迅速恢复，并因此影响到区内人民的生活水平和土地的使用效率。

　　再次，与蓄滞洪区相配套的法律制度难以应对日渐复杂的洪区管理需要，须进一步完善。《防洪法》（1997年颁布，2016年修订）、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》（2000年5月颁布实施）构成了蓄滞洪区管理的法律框架，《长江流域综合规划（2012—2030年）》《全国蓄滞洪区建设与管理规划》《长江流域防洪规划》《长江流域蓄滞洪区建设与管理规划》等也具有同法律法规类似的规范效力。然而，这些规范大多着眼于宏观，对于蓄滞洪区的设置依据、功能定位、运行方式、安全设施、建设标准、管理措施等具体而微观的内容，尚需进一步明确。更为重要的是，蓄滞洪区治理类属于长江治理的一个子系统，相应的管理事项必须与流域综合利用、规划相衔接。

　　以法治思维优化蓄滞洪区治理

　　不难发现，蓄滞洪区的建设和管理往往会陷入“进退维谷”的境地，难以在安全保障和生产生活之间达成动态平衡，其中一个关键原因在于，未能充分以法治化思维统筹蓄滞洪区建设。法治作为治国理政重要方式方法，不仅致力于科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，也强调法律及其实施充分体现人民意志。具体到蓄滞洪区，法治思维的应用主要指涉以下三个方面。

　　第一，提高蓄滞洪区的立法位阶。蓄滞洪区立法宜采取高位阶的统一模式，对蓄滞洪区的划定、管理、使用、恢复和退出进行全局性的规定。一方面，全流域空间内蓄滞洪区的建设与管理属于典型的流域性事权。其内容不仅涉及防洪形势与安全，还与社会文化、经济发展状况等多元因素相关，统一立法既能够改变流域沿线“各自为政”的局面，也有助于统筹推动长江系统治理。另一方面，蓄滞洪区管理并不是单纯的技术性工作，还涉及自然资源规划、人口户籍管理、地方财政支持、洪水灾害补偿等事项。对于这些问题，低位阶的管理细则或暂行办法依然缺乏一定的法律意义上的约束力。所以统一立法旨在为建设和管理蓄滞洪区提供高效力的法律依据，建立更为科学、有力的制度实施体系。

　　第二，加强蓄滞洪区的制度化管理。在立法制度相对完备的前提下，严格执法决定了蓄滞洪区管理的质量与成效。基于法治化原则，这种制度化管理又可分为实体和程序两个层面。一是实体层面的制度精细化，即在遵循上位法的基础上实现管理的精细化。如根据防洪规划对蓄滞洪区内部空间进行功能再划分，能够提高资源利用效率。根据使用频率将蓄滞洪区再细分为若干类型，有助于形成更具有针对性的管理方案。二是程序层面的流程规范化，强调管理过程的制度化。例如，人口的迁入、基础设施的建设、土地用途的变更、补偿数额的确定，均应严格遵循法定程序。而从外部视角观察，流程规范化还涉及对蓄滞洪区、国家补偿、保险制度三者之间逻辑关系的反思。蓄滞洪区应当严格控制人口迁入、鼓励人口迁出，这样才能充分发挥补偿和保险的作用。

　　第三，以人民利益为根本推进蓄滞洪区发展。法治思维必须以“人”为立足点和落脚点，将“权利”作为建章立制的重要因素。具体而言，目前可以从下述几个方面入手：一是合理运用补偿和保险政策，不仅要通过精简登记内容和补偿环节来保障人民的基本生活，同时也可以考虑以补偿政策促进产业结构调整。二是积极利用财政和税收政策，以回应蓄滞洪区内人民群众的正当利益与合理诉求。例如，可以尝试将国家生态补偿政策引入蓄滞洪区，并对中、低风险的蓄滞洪区予以税费减免、土地利用等优惠政策，从而促进区域发展。三是有效寻求社会政策的配套支持，提高人口迁出的积极性。引导蓄滞洪区，尤其是高风险洪区内人口的迁出，仅凭宣传教育或行政执行力往往是事倍功半。秉持以人民利益为根本的信念，还应当对迁出人口进行生活、户籍、教育、就业等方面的支持，具体实施过程则可一定程度参照水库移民的帮扶政策。

　　（本文系国家社科基金一般项目“环境立法前评估制度研究”（16BFX099）阶段性成果）

　　（作者单位：湖北经济学院法学院）