党的十九届四中全会指出要坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。建立健全权力制约监督体系必须着眼于中国国家治理的体制特征和治理逻辑，构建中国特色的功能性分权体系。所谓功能性分权是指以决策权、执行权和监督权为对象，以政治集权与组织分权为基本要义，以功能性与嵌套性为核心特征的分权体系，其目标是通过事权分离、监督与制约实现权力的法治化。
加强权力配置与运行机制的平衡性
党的十七大报告中就已提出了建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，其中具有两层含义。第一，制约与协调的对象是决策权、执行权与监督权，这三种权力的配置与运行构成了治理的具体过程和情境。第二，制约与协调的目标是廉洁与效率，相互制约指向廉洁，但同时还要强调三种权力的协调以保障治理效率。这种在党的集中领导下，以决策权、执行权、监督权为制约与监督对象，兼顾廉洁与效率双重目标的功能性分权模式超越了以三权分立为代表的西方政治性分权模式，更加符合中国的国家体制特征和治理逻辑。但在实际运行中这种功能性分权还存在一定的失衡问题，即“强协调—弱制约”。“强协调—弱制约”的产生从制度激励上看是地方政府在以结果导向、人格化责任分担为特征的目标责任考核制下的理性选择，但其产生的基础在于背后不平衡的权力结构和运行机制。
不平衡的权力结构，体现在决策权对执行权和监督权的统合以及监督权的虚弱。在地方治理实践中，决策者因掌握着组织人事、资源分配等关键权力，其地位和影响力往往高于执行主体和监督主体，决策权也因此高于统合执行权和监督权。就执行权而言， “命令—服从”是当前制度设计和实践的内在逻辑，这意味着执行者缺乏一定的激励和能力对决策者进行制衡。就监督权而言，由于监督主体在人事和财政上往往依赖于决策主体，因而缺乏足够的独立性和自主性。
失衡的权力运行过程体现在权力运行过程中，决策者会通过基于目标设定、检查检验和激励分配等控制机制来进一步削弱执行权和监督权的制约与监督功能。执行权虽可以通过灵活性和自主性执行对决策权客观上形成一种反向制约， 但这种制约是非制度化的且制约的效果是不稳定、不可持续的。监督主体虽然可以对决策和执行的过程进行监督，但在效率和结果导向的治理逻辑下，监督权也时常让位于决策权和执行权，因而具有不稳定性。
优化权力配置和运行机制
上述分析表明，以决策权、执行权和监督权为对象的功能性分权在实践中具有三个特征：第一，以决策权为中心，注重执行权的执行效率和结果而非程序约束；第二，监督权统合于决策权和执行权，具有工具性特征；第三，总体上呈现出“强协调—弱制约”不均衡状态。因此，必须优化决策权、执行权和监督权的权力配置和运行机制，构建均衡的功能性分权体系。
一是在权力结构维度，优化决策权、执行权与监督权的结构形态和权能关系。在决策权层面，健全依法决策机制和制度化的问责机制，以程序约束和问责压力构筑决策权依法和理性行使的边界，弱化决策权对执行权和监督权的凌驾和统合。在执行权层面，需在法治框架下，通过法律制度设计赋予和明确执行主体的监督和制约功能，增强执行权的灵活性和自主性，强化执行权对决策权的制约和监督。在监督权层面，关键是要强化监督权的独立性、自主性和权威性。具体包括，通过组织重构，实现监督主体从依附性向独立性转变；通过制度激励和能力建设增强监督主体的自主性；通过法律授权和顶层设计赋予监督主体权威性。
二是在权力运行层面，完善程序制约机制，提高权力运行的法治化水平。首先，应当优化干部考核制度，改变重结果轻程序的考核导向，把决策和执行程序的合规性、法治化以及受此影响的法治指数、法治环境纳入考核体系中来，并提高其考核权重。其次，增强权力清单和权力运行流程机制的制度化和法治化水平，确保其对权力制约的稳定性和权威性。再次，建立权力运行流程的可追溯机制，通过对权力运行过程进行监控和备案，实现“权过留痕”，以便于日后进行权力运行的合法性审查。最后，建立健全集中统一、权威高效的追责问责机制，特别是应当加强决策问责和执行问责机制的建设，实现对决策权、执行权和监督权追责、问责的全覆盖。
以权力制约监督共同体保障功能性分权体系
从国家与社会关系的视角来看，功能性分权仍然是一种国家体制内部的自我制约和监督。但这种自我制约和监督存在着一个动力性困境，因为自利性和权力的扩张本性导致权力主体很难“自我革命”，即自发地分割权力形成制衡的权力结构。因此，功能性分权的构建和完善还需要借助社会的监督力量，实现国家与社会在权力领域的监督，形成权力制约监督的共同体，进而通过体制外部的制约和监督推动决策权、执行权和监督权的相互制约。社会对公权力的制约和监督本质上是一种权利控权模式，其控权机制的有效运作需要通过社会建设的两个维度来加以保障和强化。
一方面，社会参与政治的基础性建设，这是权利控权机制的前提条件。具体包括三点。其一，社会权利得到尊重和确认。国家尊重社会权利的分化、多元和发展，并通过宪法和相关法律等予以确认和保障，以增进公民的权利意识和社会自主性。其二，政治系统从封闭走向开放。通过信息公开制度、政治参与机制、公共辩论机制等制度机制，拓展国家与社会之间的公共协商空间，实现国家与社会互动的结构化。其三，增加社会对政治效果评价的权重，以保障社会权利对权力行使过程和结果产生实质性的制约监督。
另一方面，构建和规范网络社会对权力的制约监督机制。新技术条件下社会空间以及社会作用于政治的方式都发生了显著变化。随着网络技术的快速发展，社会空间开始分离为实体社会和网络社会两种形态。社会权利对国家权力的制约监督也开始从实体社会和网络社会两种空间同时展开。网络社会的兴起为实体社会对公权力的监督提供了重要补充。网络关系的广泛性、信息的互通性和透明性、网络社会的“时空压缩性”和“时空延伸性”使得网络社会在权力监督方面有着明显优势。网络社会的上述特性降低了社会了解和介入权力过程的成本，也促使政治权力运行向公开和透明化发展。同时，网络社会有助于消除监督信息和行为的空间分割，有助于形成权力监督的集体行动，实现更大范围、更为强大的舆论监督。因此，需要高度重视新技术条件下网络社会对公共权力的制约与监督，将其作为权力制约监督共同体的重要组成部分。
当然，网络监督在发挥重要作用的同时，也存在着三个方面的关键问题。其一，群众在进行网络监督时存在部分秩序失范现象。网络举报者缺乏有效的制度约束和责任压力，网络曝光、举报具有随意性，多元化的信息来源缺乏有效的辨别和确认。其二，群众在进行网络监督时缺乏制度化的监督机制。为获得更好的效果，网络社会主要依赖规模性的曝光、分享、转发，以获取官方机构的注意和回应。其三，网络监督与实体监督缺乏有效衔接。实体监督组织往往被动接受网络监督的信息输入，在信息采集和共享、对接平台和机制建设、网络监督信息过滤和转化方面缺乏有效衔接和整合。因此，需要结合网络社会的特性，通过法律法规和网络社区建设规制和引导网络监督秩序，培育理性的公共监督空间；通过制度建设构建网络监督平台和机制，实现网络监督和实体监督的有效衔接和整合。
（本文系国家社科基金重大专项课题“基于法治中国建设的党和国家监督体系研究”（18VSJ052）阶段性成果）
（作者单位：杭州师范大学公共管理学院）
