城乡基层治理作为国家治理体系的具体展开，是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，对于中国国家治理的重要性不言而喻。

　　城乡基层治理的危机和挑战

　　伴随着中国经济的高速发展以及新型城镇化的推进，基层治理领域出现了一些新的治理困境，这些困境不断激发我们对基层社会治理的新思考。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，完善社会治理体系，并实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。随后，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务。这意味着，在新时代脱贫攻坚目标任务如期完成的情况下，我们明确了继续推进乡村振兴建设的目标和方向。因此，加快城乡基层治理现代化，构建城乡基层治理新格局将是今后一段时期学术界研究讨论的重要议题。

　　城乡基层治理贯穿和牵涉到地方社会生产生活的方方面面。当前，中国基层治理面临着效率有待进一步提高、乡镇政府与村庄社会衔接需进一步加强、城乡二元分立有待进一步消解等困境与问题。具体来说，在推进国家治理体系和治理能力现代化的新时期，在城市社区治理中，居民对社区认同感相对不强，部分地区存在“消失的社区”现象；在乡村治理中，民众对基层治理事务参与度不高等现象在一定程度上也将成为新时期阻碍乡村振兴的因素之一。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，相对于之前占主导地位的中央与地方关系，另外一种关系即国家与民众的关系也从幕后走上了前台，中央政府与民众建立了直接的和全面的关系。与之相应，区域发展的相对不平衡在不同程度上直接对政府治理提出了新的挑战。面对新形势带来的新问题，如何通过组织体系、制度规范和运行机制的调整和重构以及政策优化，来应对城乡基层治理的危机和挑战，从而减轻政府体制的运行负荷，逐步稳妥地走向法理权威、建设法治国家，将成为未来中国基层治理重要的任务之一。

　　从大历史的视角来看，在中国几千年的历史进程中，基层社会治理有着丰富的经验。其中的官吏合作、官绅共治的简约治理模式，以及与之相呼应的正式制度与非正式制度相结合的治理方式或可提供某些借鉴。在传统的自上而下和自下而上的“双轨”机制作用下，推动官、吏、绅、民各个行动主体，在基层治理中形成了丰富且复杂的协作治理网络，这些治理传统为理解今天中国的基层整体性协作治理提供了一定的历史参照。

　　当代中国的城乡基层治理一直沿着其稳定的治理逻辑前行，在回望过去与吸纳国外治理经验的过程中不断找寻方向和路径。中国城乡基层协作治理的实现，既需要立足于当今中国的现实国情，又需要充分总结中国传统的治理经验。从传统与现代的视角审视中国城乡基层治理体系的发展和演化过程，我们发现国家主导下的政府与社会协作治理、正式与非正式制度的携手共治，以及城乡的依存与分化等特征，对于解释当下中国城乡基层治理体系形成的历史逻辑和制度根源，定位中国城乡基层整体性协作治理的逻辑起点意义重大。

　　城乡基层整体性协作治理的路径选择

　　基于上述内容，可以提出城乡基层整体性协作治理的路径选择。城乡基层治理实际上是大国治理中举国体制与有效治理张力在基层的体现。因而，化解基层治理困境就需要在国家治理体系与治理能力现代化目标的指引下，进行协作治理转型，并进行相应的战略设计和路径选择。

　　近些年，国内外学界都在不同程度上推动整体性治理与社会治理实践的结合。整体性治理的理念强调多个层次的政府间整合，公共部门、私营部门和非营利组织的整合对政府治理发挥着重要作用。这一整体性治理的理念恰与中国城乡基层治理多主体协作的需求具有某种内在契合性。整体性治理将基层治理中的利益相关方纳入共同的治理框架，嵌入和贯穿党组织领导、府际协作、政府与民众共建共治等改革关键点，充分发挥基层党组织的领导作用、社区（村庄）自治组织和社会组织的纽带和调节作用，实现城乡基层治理共管共治直至善治。在国家治理现代化目标下，要实现城乡基层整体性协作治理，就要在促进纵向府际协调、政府部门间横向整合的基础上，在乡镇（街道）政府、村庄（社区）两委、各类社会组织、民众等主体之间建立有效的信任、激励、参与、监督机制，培育和发展社会主体间的广泛参与。

　　具体而言，城乡基层整体性协作治理建设，主要体现在以下三个方面。第一，城乡基层治理理念的转变。治理理念包括政策范式、意识形态、文化和政策偏好等。在基层治理中，随着社会治理重心向基层下移，传统中国观念一体化和松散关联的组织形态之间的治理组合模式已经改变，因此重构传统与现代相结合的基层社会治理秩序，实现国家与基层社会治理秩序的统一显得尤为重要。就此而言，整体性协作治理理念的重塑与定位则显示出其重要性，具体包括城市与乡村的整合治理，政府与民众的协作治理，基层自治、法治、德治“三治”结合治理等。让习惯法、村规民约等非正式制度，同国家法律、政策和党内法规等正式制度相互配合与交融，即让法律深深植根于中国国家的基层社会治理之中。同时通过动员民众来处理基层社会矛盾，形成基层治理规则，在化解矛盾过程中形成良好的社会秩序和社会风气，从而提高社会治理的能力和水平。

　　第二，城乡基层治理制度体系的转型和创新。城乡基层整体性协作治理建设需要基层治理制度体系的创新。具体包括：纵向府际间事权与财权协调制度的创新、县（区）乡（街）政府不同职能部门间协调制度的创新、基层政府将民众重新组织起来的各种社会组织形式的创新等。通过党组织领导的多部门协作、各类管理力量在乡镇（街道）下沉来撬动整合社会资源，让各类社会组织、民众等主体共同管理基层社会公共事务，从而推进城乡基层治理力量的聚合和协作治理。例如，北京市在基层社会治理体制的探索中，通过“赋权”和“增能”建立职责体系以包容多样性权责清单，对于街道完成有困难的事项，需要专业化“条条”来完成的，创造“街乡吹哨，部门报到”机制来促进协同。对于基层社会中政府部门协调的难题，有些地方还探索了“党建引领基层社会治理”的方式来促进治理效能整合。另外，基层整体性治理的功能整合离不开信息平台和大数据建设，地方政府应对辖区内公共卫生、环境保护、社会安全等重要和优先合作事项，进行信息的整合和统一，在健康码等大数据管理方式的基础上，提高整体的信息化水平。对各个地方政府的政务、经济贸易、公共服务等方面的政策法规和办事信息，以门户网站形式向企业和公众提供全面便捷的信息服务，以实现整体“智治”。

　　第三，城乡基层整体性协作治理机制的建设。城乡基层整体性协作治理的实现需要构建协作治理机制，培育和发展社会主体的广泛参与。其一，基层治理主体间的信任机制建设，上级政府与乡镇（街道）政府、乡镇（街道）政府与村庄（社区）组织、村庄（社区）组织与民众之间逐渐建构的信任关系和沟通渠道是各方主体达成协作的关键。其二，就激励机制而言，通过建立基层政府正式与非正式雇员的激励机制，增强基层工作人员的积极性，同时建立民众参与基层事务的激励机制，真正实现“以人民为中心”的基层治理，提升城乡基层治理绩效。其三，就参与机制而言，健全民众参与的法治化建设，增强基层民众参与和社会学习能力，加快基层政府角色转变和政府间的政策学习等，有利于实现政府、市场、社会主体之间彼此互相支持，实现良性互动，也有利于化解各主体间潜在的矛盾冲突。其四，监督机制是整体性协作治理的保障，通过横向的基层政府、社会组织和企业、民众之间的合作协议签署与执行方面的监督、评估，纵向的上一级政府对基层治理各方的协作目标和绩效的监督与评估，以及第三方机构的监督和评估，保障城乡基层整体性协作治理的良性发展。

　　综上所述，城乡基层整体性协作治理的核心问题在于如何化解基层治理行动主体的集体行动困境。一方面，城乡基层整体性协作治理的实现需要上级政府和基层政府间府际关系的协调；另一方面，城乡基层整体性协作治理也是政府与社会携手共治的结果。为此，解决我国基层治理困境的有效制度选择或可根据整体性治理理论，创建府际协商平台以及政府与社会协作机制，并以此为基础构建城乡基层整体性协作治理网络，促使纵向府际间、乡镇（街道）政府与村庄（社区）两委、各类社会组织、民众等主体共同管理基层社会公共事务。

　　（本文系国家社科基金一般项目“生态环境协作治理中的府际关系及政府与民众关系研究”（17BGL164）阶段性成果）

　　（作者单位：中央财经大学政府管理学院）