丹麦作为一个北极国家，主要因为格陵兰岛是丹麦的属地。但是近年来格陵兰自治政府独立运动的发展、特朗普政府的“购岛”风波以及格陵兰的社会发展问题等，都对丹麦的北极地位提出了挑战，丹麦在北极面临着趋于“边缘化”的危险。丹麦颁布的《2011—2020年丹麦王国北极战略》已经到期，丹麦政府的北极战略也亟须更新。在此背景下，丹麦政府需及时调整其北极战略以适应不断变化的新态势。

　　两难困境

　　丹麦政府的北极战略在很大程度上是其国内和国际两个层面博弈的结果，一方面丹麦面临着北极域内外国家纷纷加大在北极事务中参与的现实，另一方面丹麦还需认真应对格陵兰的独立化和社会发展问题，在国内和国际的两大棋局中维持着平衡。

　　首先，在国内层面存在着丹麦政府与格陵兰自治政府围绕格陵兰“独立”的博弈。格陵兰的独立化进程始于1979年生效的《地方自治法案》，通过这一法案，格陵兰地方政府被赋予了有限自治权。2009年，格陵兰进一步掌握了立法和司法权、金融监管与审计权、对矿产资源开发和海空事务的管辖权等权力，由此在独立化进程中迈出实质性的一步。近年来，格陵兰独立化进程不断推进，该岛5.6万人口中近70%支持这一目标，格陵兰议会7个政党中也有4个支持独立。格陵兰独立化面临的最大阻碍是格陵兰的经济和社会发展水平落后。受制于气候严寒和教育落后，尽管格陵兰蕴含丰富的石油、天然气等矿产资源，但其财政预算的60%仍需依赖丹麦政府。因此，为了尽量减少对丹麦财政的依赖，格陵兰前任总理阿莱卡·哈蒙德及其继任者金·基尔森都对外国投资表示欢迎，希望借此实现经济发展和财政独立，最终实现格陵兰政府的独立。正是由于格陵兰的存在，丹麦才具有北极国家的身份。而一旦格陵兰独立，将使丹麦失去这一身份，因而丹麦政府并不支持格陵兰政府的独立。丹麦政府一方面给予格陵兰更大自主权，希望以此暂缓格陵兰自治政府的独立倾向；另一方面则坚守底线，把外交和国防权力掌握在中央政府手中。此外，对于外国在格陵兰岛的投资方面，因为格陵兰将外国投资视为其经济独立以及其独立进程的重要内容，丹麦政府对于格陵兰吸纳外资也持保守态度。

　　其次，在国际层面，丹麦政府与北极域内外大国之间的博弈。由于气候变化对北极冰融的影响，极大地改变了北极地缘政治经济态势，也使北极日益成为大国博弈的必争之地。域内外大国在北极地区的活动，引起了丹麦政府的密切关注。2019年美国总统特朗普提出要“购买”格陵兰岛的提议，引起了丹麦政府的强烈不满和反对，使两国关系一度陷入走低的态势。尽管随着特朗普政府下台，购岛提议作罢，但格陵兰岛却始终吸引着大国的目光。2020年11月，英国议会成立了由各党派组成的格陵兰全党议会团体，以加强英国同格陵兰之间在政治、经济、社会等方面的联系，体现出英国对格陵兰的重视。大国在格陵兰的角逐对于丹麦主权而言无疑增加了更多变数，也引起了丹麦政府的担忧。

　　未来走向

　　丹麦政府未来的北极战略和政策，既需要维护国内各方的利益需求，也需要应对来自国际层面的压力。具体来讲，在国内层面，丹麦政府既要满足格陵兰地区当地人对经济社会发展的需要，又需要妥善应对格陵兰的独立化倾向；在国际层面，丹麦政府既希望域内外国家加强对格陵兰的投资，又担心大国过多的参与将会使地缘政治复杂化，助推格陵兰的独立进程。

　　总体而言，丹麦政府未来的北极战略走向可能在以下三个方面着力。

　　第一，强化丹麦作为北极国家的身份。长期以来，丹麦政府一方面给予格陵兰较大自治权，另一方面则严守主权底线。然而随着格陵兰独立化进程的不断发展，丹麦越来越感到遏制格陵兰独立进程的必要性。2018年，时任丹麦首相拉尔斯·拉斯穆森曾表示，一旦格陵兰独立，将停止对格陵兰的财政援助。这并非丹麦政府的恐吓，而是面对复杂的国际、国内环境，丹麦政府做出的理性选择。随着格陵兰地区在地缘战略价值方面的上升，域内外大国纷纷重视北极事务。对于寻求独立的格陵兰来说，美国是一个可供选择的合作伙伴，而这无疑将加剧丹麦内部的分裂。对于丹麦来说，大国的介入给其主权带来极大不确定性。强化丹麦作为北极国家的整体身份就成为一种必然选择。

　　第二，有保留地促进格陵兰经济社会发展。从丹麦政府对中国参与格陵兰投资的态度转变就可以看出，丹麦政府对促进格陵兰经济社会发展的投资和开发持一种保守态度。也就是说，丹麦政府将对这些投资是否威胁其对格陵兰的主权和管辖权进行评估。2020年4月，美国向格陵兰提供了1210万美元的一揽子援助计划，具体包括旅游、教育和矿产行业，这是二战以来美国的援助计划首次对格陵兰民政产生直接影响。该援助计划在丹麦引发了轩然大波，很多丹麦政治家将这一援助计划与特朗普政府的“购岛”意图联系在一起，将其视为对丹麦主权的挑战，甚至有丹麦议员评价其为“在格陵兰岛和丹麦之间建立分裂”。作为丹麦盟友的美国在涉及格陵兰的援助问题上都被丹麦政界视为挑战，足可见丹麦政界在格陵兰地区吸纳外资方面的保守态度。然而，丹麦政府必须回应格陵兰人对经济社会发展的需求，未来丹麦政府有可能主导格陵兰的外资准入问题，通过强化外资审查、政府投资等方式促进格陵兰经济发展。

　　第三，增强丹麦在北极地区的军事合作和军事力量。在《2011—2020年丹麦王国北极战略》中，丹麦就将确保北极地区的和平、安全和可靠作为主要目标之一。为实现这一目标，丹麦一方面整合、增强自身在北极的军事力量。2012年将其原有的格陵兰国防指挥部和法罗群岛指挥部合并成新的北极国防指挥部，以整合丹麦王国在北极地区的军事存在。2016年丹麦发布的《变革时期的丹麦外交与防务》中也再次强调，丹麦将加强在格陵兰地区的防务力量，提升丹麦军队在格陵兰地区的监控、巡逻、搜救的能力。另一方面，丹麦政府非常注重与盟友在北极地区的军事合作，在其发布的《2019—2020年外交与安全政策战略》中，丹麦提出“必须要与我们的伙伴和盟友一起考虑和应对北极与北大西洋的事态发展”。近年来，俄罗斯在北极地区的军事建设引发了丹麦的密切关注，俄罗斯在北极地区强大的军事实力使得丹麦不得不增强自身的军事实力，也不得不更加依赖以美国为首的盟友。

　　总体而言，丹麦的北极战略和政策，将在国内层面与格陵兰自治政府之间博弈，在国际层面与区域大国博弈，这些博弈之间的平衡和失衡，都会对丹麦政府的北极战略产生重要影响。

　　（本文系山东省泰山学者基金项目“立体外交背景下中国北极治理能力提升研究”（TSQN20171204）、山东省高校青年创新计划“北极治理与外交研究创新团队项目”（2020RWB006）阶段性成果）

　　（作者单位：中国海洋大学国际事务与公共管理学院）