农业是经济社会发展的“压舱石”和“稳定器”，尤其是对于发展中国家或者是人口大国来说，粮食安全就显得尤为重要。农业生产特点是自然再生产和经济再生产交织，自然风险和经济风险并存，因此，政府政策对于农业生产的支持和引导就显得尤为重要。对农业进行补贴是大多数国家支持农业发展的通行做法，以此来保护弱势产业，促进农业发展和保障粮食安全。

　　目前，我国正处于全面建成小康社会的关键时期，但农村发展仍是短板。农业补贴作为财政支农政策的重要组成部分，农业补贴相关政策的制定和完善，对于农业发展、乡村振兴及农民富裕等都具有重要意义。事实上，中国农业补贴的范围和力度虽然有所扩大和提高，但农民所得到的农业补贴金额并不高，并且在WTO框架下，农产品价格的“天花板”逐步封顶和农业生产成本的“地板”迅速抬升，补贴能带来的农民收入增长毕竟有限。加之，非农就业收入日益增长，不足以改变农业生产收益相对较低的局面。我们必须清楚地认识到农业补贴的作用和效果，这对于补齐全面建成小康社会短板、促进要素自主有序流动、提高要素配置效率、推动要素资源市场配置的完善等都具有重要意义。

　　促进农民增收的重要工具

　　我国农业补贴政策的内涵不断变化。农业补贴开始于20世纪50年代末，最早以国营拖拉机站的机耕定额亏损补贴形式出现，之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴和贷款贴息补贴等方面。自2004年起，我国逐步建立了以农作物良种补贴、种粮直接补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴为主的农业补贴体系，并且于2006年开始全面取消农业税。不仅如此，农业补贴范围和作物品种也在不断扩大。作物品种从水稻、小麦、玉米补贴扩大到马铃薯、棉花、花生和青稞等农作物。如山西、江苏开展的秸秆还田作业补贴、陕西省的玉米地膜补贴等。农业补贴体系正在逐步完善、优化，2016年全面推开“三项补贴”改革（农作物良种补贴、种粮直接补贴和农资综合补贴三项补贴合并为农业支持保护补贴），调整大豆、棉花的临储政策为目标价格制度；取消玉米临储政策，改为生产者补贴等，农业补贴已经从“流通暗补”转变为“生产明补”，补贴的深度和广度不断扩大。

　　农业补贴是农民增收的重要途径之一，我国农业补贴的金额不断增加，2004—2016年四项补贴金额从145亿元增加到1652亿元，增长了十几倍。在农产品收益不高、农业生产成本迅速增长的背景下，补贴成为农户增收的重要途径。根据2019年上海财经大学关于31省（区市）243个地级市的千村调查数据显示，农民获得的亩均耕地地力保护补贴均值达到100元以上，家庭所获得的农业补贴，构成农民家庭经营收入的重要来源之一。

　　调节要素价格的重要手段

　　农业补贴不仅是增加收入的途径，也是调节要素价格和引导要素优化配置的手段。根据补贴的性质，我国现有的农业补贴从经济性质上大致可以分为奖励类补贴、资本类补贴、普惠类补贴三大类。

　　第一类是资本类补贴，如农机具购置补贴、良种补贴、农资综合直补等。资本类补贴会降低资本的相对价格，促进种植大户增加资本投入，扩大农业生产规模，使得生产要素的配置效率得以提高，有助于农业生产要素的合理配置，有效促进农业生产的规模化经营，实现小农户和现代农业发展有机衔接。

　　第二类为奖励类补贴，包括水稻、大豆、玉米生产者补贴等。奖励类补贴类似于效率工资，有助于增加务农的收益，提高农户从事农业生产的意愿。奖励类补贴在调节劳动和土地要素价格方面具有重要作用。一方面，非农就业工资快速增长，而从事农业生产的收入相对较低，奖励类补贴的增加或者范围的扩大，在一定程度上提高了劳动要素投入农业生产的相对收益。例如最低收购保护价格、生产者补贴（玉米、大豆、稻谷）等。另一方面，奖励类补贴也调节了土地要素的价格，直接增加了种植大户的收益，降低了种植大户的成本。例如种植大户补贴、农业支持保护补贴（粮食适度规模经营）等。

　　第三类补贴为普惠类补贴。普惠类补贴类似于生息资产产生的红利，补贴对象基本上为拥有承包权的农户。农户即使将农地出租只是出租经营权，保有承包权，依然可以获得普惠类补贴，其持有红利并不会减少。普惠类补贴在一定程度上增加了农民收入，因而对农地流转往往具有促进作用。

　　进一步优化“三农”资源配置

　　要素价格是要素配置的核心。农业补贴所引起的农业投入要素价格变化，必然引起要素资源配置的调整，尤其在我国向现代农业的转型时期，必须实现高产出下的农业要素优化配置，包括土地、资本、劳动的优化配置。

　　农村土地要素配置的优化，自1984年的中央一号文件“鼓励土地逐步向种田能手集中”开始，农民对土地的承包权不断强化，土地经营权交易逐步被赋予农户。农地流转率从2000年的11.63%增长到2008年的21.15%，2018年农地流转率高达37%。农业生产中，机械投入不断增加，2018年农业生产综合机械化率达到69%。家庭联产承包责任制的改革，在提高农业生产效率的同时也形成大量的农业剩余劳动力，并且随着非农部门的发展和城市化进程的推进，大量劳动力跨部门、跨区域转移以提高收入水平或者是改善生活条件，2019年农民工总量达到29077万人。伴随着劳动要素流动的加快，农业生产中劳动要素变得相对稀缺，资本要素投入逐渐增加，土地要素逐步向规模化倾斜。农业补贴在增加收入、调节要素价格的同时，也促进了要素资源的优化配置。其不仅对农业生产形成激励机制，而且促使农业生产向纵深分工和现代化农业生产模式转变。发挥农业补贴在优化要素资源配置过程中的作用是农业现代化改革的重要举措，具体包括以下几个方面。

　　奖励类补贴可以提高农民农业生产收入，从而引导劳动要素在农业部门和非农部门的合理配置。奖励类补贴对于规模种植户来说，不仅可以增加其经营农业生产的收入，而且可以促使其生产规模进一步扩大。

　　农村劳动力的大规模转移，使得农业生产中劳动要素相对稀缺，资本类补贴降低资本相对价格，使得资本相对劳动的价格变得低廉，促进农民在农业生产中增加资本的投入，或者在要素投入中形成资本对劳动的替代。同时，农业补贴资本投入的增加也可以有效促进农业收益增加。尤其是农用机械具有一定专用性，能够提升劳动生产效率从而促使农业生产规模的扩大。农业生产规模化也有助于降低资本的单位成本分摊，从而减少农业生产成本，进而使得农业生产单位或者总收益增加。

　　普惠类补贴不仅是财政的转移支付，某些普惠类补贴由于其计税方式和计税基础与农地是否撂荒有关，也促使农民将农地投入农业生产或者转租给他人，避免土地要素的闲置或者无效配置，使得土地要素的配置更加有效。

　　国务院2020年发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》指出，要“促进要素自主有序流动，提高要素配置效率”。农业补贴的完善和优化，有助于促进和引导要素有序流动和提高要素配置效率，并且农业补贴对于补齐全面建成小康社会的短板和实现小农生产与现代化农业的有机衔接也具有重要意义。

　　（作者单位：上海财经大学三农研究院）