数据作为一种新型生产要素，逐步融入实体经济，催生出数字经济，其重要性与日俱增。数字经济并非横空出世的全新物种，而是传统产业与商业模式蜕变出的新型业态。借助数字技术，传统产业在运营和管理过程中产生大量数据，这是数字经济崛起的微观基础。工信部发布的《中国数字经济发展指数报告（2022）》显示，2013—2021年中国数字经济发展指数呈快速增长态势，2021年中国数字经济发展指数相较于2013年基期水平增长了4.61倍，远超同期GDP指数和人均GDP指数的涨幅。数据要素在经济增长中的引擎作用日渐凸显，2021年数据要素对GDP增长的贡献率为14.7%，其中信息传输、软件和信息技术服务业产出对数据要素最为敏感。
明晰合理的产权界定是数据要素市场构建的前提，也是数据要素市场化配置的保障。作为新型生产要素，数据与土地、资本、劳动等传统生产要素存在差异，现有产权理论和产权制度在解释数据产权问题上需要一定调适。数据产权问题本质上是数据安全与数据流通的权衡，一些研究基于对两者重要性的差异性倾向，聚焦数据开发商应获得数据“所有权”还是“使用权”各执一词。专属性所有权提供较强的权利保护，但所有权赋予数据开发商可能造成原始数据所有者的隐私泄露担忧；使用权赋予数据开发商采集、存储、分析数据的权利，但激励不足。使用权主体不能拥有财产权利，一定程度上制约了开发商充分经营数据的积极性。一些学者建议先在实践中探索试错，然后再完善政策与理论的观点。然而数据产权虚置可能造成数据开发不足与数据流通混乱的问题，无论对于数据开发者还是所有者，产权都是最基本的制度供给激励。
产权是数据要素市场化发展的基础性激励
明晰合理的产权界定是数据要素市场构建的前提，而数据作为新型生产要素的独有特性引致了数据要素权属的不确定。既有产权理论与制度设计在解释数据产权问题上面临困难。首先，数据要素的非竞争性使得数据开发商与原始数据所有者之间的关系并非一一对应，数据产权配置上存在不等价性，科斯定理难以直接应用于数据要素市场的解释，数据的产权配置至关重要。因而大量研究基于泛化的数据产权讨论其归属于不同主体带来的福利影响，但尚未形成一致结论。其次，数据要素的衍生性引致了数据主体的多元性，以所有权为核心构建的传统生产要素确权体系不适用。原始数据的价值往往很低，需要通过数据采集、加工和分析，将对客观事物的数字化记录转化为产生价值增值的生产要素。与之对应，部分学者提出将产权细分，引入“权利束”概念进行解释。最后，数据要素的虚拟性使得既有法学概念在数据产权问题的解释上存在争议。一方面，就数据产权的属性而言，主要存在人格权说和财产权说。人格权能较好地避免隐私泄露与数据滥用问题，但严重限制了数据的开发、流通与利用，不利于数据产业的发展。构建数据财产权有利于增强市场主体开发与交易数据的积极性，但绝对财产权可能阻碍数据自由流通。另一方面，数据要素是否符合作为财产权客体的条件尚存在争议，为了使既有法理概念能用于数据确权的解释，部分研究主张对“数据”概念做性质限制使之满足成为民事权利客体的条件，而一些研究则主张创设新型财产权以适应数据要素的特殊性。
数据产权问题本质上是数据安全与数据流通的权衡，造成数据权属不清的主要原因是原始数据所有者与数据开发者之间的利益冲突。数据要素价值的实现与增值的关键在于海量数据的汇集，以平台、数字企业为代表的数据开发者在经济活动中的重要性显著提高。而原始数据所有者的让渡意愿与权益保护是数据要素市场可持续发展的基础。数据产权不明晰将造成数据开发不足与数据流通混乱的问题，无论对于数据开发者还是所有者，产权都是最基本的制度性供给激励。笔者从传统中国地权交易实践中提炼出“占有权”概念，并系统阐述了独立于所有权与使用权的占有权理论。借助经济产权的分析框架与剩余控制权理论，笔者前期系列研究成果基于田面权、典权等传统地权制度系统论述了独立于所有权与使用权之间的土地财产权利。核心观点在于，非所有者的要素投入带来土地增值与土地权利增量，在开发进程与市场交易中被界定为非所有者支配的占有权，能够行使典当、抵押、担保等权能，并形成独立的市场价格。土地是农业社会最重要的生产要素，数据是数字时代最关键的生产要素，其产权问题的理论思考一脉相承。本文基于占有权理论对数据要素的产权问题展开分析，以期为数据要素确权与市场化发展提供理论支撑。
数据要素分类确权与多层次产权形态
数据要素的主体多元、权利多样、场景多变，基于数据来源和生成方式可分为“自然数据”“商业数据”和“公共数据”三类，数据开发商在其中获得的产权属性各不相同。“自然数据”指易识别或可识别的微观主体（包括自然人和法人）的数据，特别强调所有者的权利与隐私权保护，但数据开发商仅拥有使用权并不足够，可通过开发增值扩权赋能获得使用权之外的相应权利。“公共数据”指在公共管理与公共服务过程中产生的数据，通常由国家或政府机构持有，强调公共安全和国有数据产权。在公共数据中，数据开发商获得使用权是相对安全的。“商业数据”是数据开发商在采集、存储大量零散数据的基础上，经过匿名化处理与分析产生的可商业利用的新数据。数据开发商在处理原始数据的过程中投入时间成本与资金成本，创造了数据要素的价值增量，生产出的商业数据理应归属开发商所有。
数据产权不仅划定权利主体运用要素的边界，也表征其参与要素收益分配的合理性。某一要素权利具有财产权属性后，意味着可以稳定获取要素的多期收益，并且可以跨期调剂、灵活配置。然而，数据开发商并非自然数据的所有者，能否获得财产权利存在争议。传统社会地权交易中的田面权和典权都是非土地所有者获得的财产权利，田面权主和承典人都可以在使用权外，拥有对土地要素抵押、担保及典当等权利，可以将未来收益变现。土地要素的产权形态中存在非所有者拥有的财产权利，而数据的竞争性与排他性较土地更弱，将土地要素非所有者的财产权利概念迁移到数据要素的产权问题上也是符合逻辑的。中共中央、国务院发布的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）虽未明确非数据所有者的财产权利，但“建立健全基于法律规定或合同约定流转数据相关财产性权益的机制”保留了财产性权利主体从所有者向非所有者拓展的可能性。
数据交易实践中事实上存在比使用权内涵外延更广，但又未达所有权，或不唯一的产权形态，笔者将其定义为“数据占有权”。占有权的典型特征有三：其一，占有权是非所有者的财产权利；其二，占有权在所有权与使用权之间，它们彼此分离、相互独立；其三，占有权是经济产权的概念，可以脱离实物载体对特定要素财产权利进行占有。不同于法学物权意义上的占有，数据占有权指的是经济学意义上的占有——占有既是一种权能，也是一种产权层次与形态，侧重于使用、消费以及从要素中获得收益与转让的权利。数据占有权强调自然数据开发商在使用权之外应进一步明确拥有财产性权利，这种财产性权利使权利主体可以更加灵活地经营和运用数据要素，充分挖掘数据价值，不必受限于原始数据所有者。
数据产权分层与交易形式的多样化
原始自然数据的价值低，需要仰赖数据开发商采集、加工和分析，将对客观事物的数字化记录转化为生产要素、形成有价值的数据产品。而自然数据的开发利用中面临着原始数据所有者的个人隐私担忧与数据安全保护问题。隐私本质上是一种社会负外部性，扭曲市场机制。通过数据产权来协调自然数据所有者隐私保护与开发商产权激励之间的关系，有利于解决隐私负外部性引致的市场失灵问题，是促进数据要素市场化发展的关键。
零散的原始数据如未开发的荒地，经济价值小，初始所有权的收益低。佃农垦殖无主或无用的荒地，投资水利设施，增强土壤肥力，使土地的价值增加，佃农的权利由耕种土地的使用权拓展到占有权。与佃农投资开垦荒地，由土地要素增值扩权赋能的逻辑一致，经过开发商的采集、汇总和分析工作，数据要素的经济价值增加，权利相应扩大，可以由更多要素主体与所有者分享权利和收益。随着使用权的进一步扩大，要素权利得到增强，具有了财产权属性。此时，收益与权利可由参与要素增值活动的多方主体分享，实现从要素投入到数据收益再到权利分配的转变。此外，数据要素的价值与使用者的异质性密切相关，单一的自然数据对不同主体的价值不同，难以定价，因而此类数据的要素化与价值化过程更依赖数据开发商的采集、整理和分析。赋予自然数据开发商占有权是对其获取数据增值部分收益合理性的确认，也是重要的产权激励，有利于推动数据要素可持续开发与应用。
数据产权被细分建构为多层次的产权体系，不同层次的产权对应差异化的权利和丰富多样的交易形式。数据要素权利分层后的产权形态可以分为三个层次：所有权、使用权和占有权。如果数据开发商仅获得使用权，那么数据交易的形式不外乎租赁；引入数据占有权概念将拓展数据交易的形式，不仅包括租赁，还有抵押、担保、典当等交易方式。自然数据开发商可以凭借数据占有权向金融机构融资，在缓解企业信贷困难问题的同时，增强企业的抗风险能力。此外，在多层次的数据产权交易中，基于差异性要素的投入与组合，占有权可以被拆分与重组，形成多个占有权，具有较强的拓展性。“数据二十条”提出“构建多层次市场交易体系”“支持探索多样化、符合数据要素特性的定价模式和价格形成机制”。占有权对应的多样化交易方式为数据要素权利分层次进入市场，依据权利的经济内容与供需状况在市场中形成价格奠定基础。
数据要素可分为三重产权形态，依据权能越大价值越高的定价原则，数据要素完整所有权交割的价格最高，而使用权交易的价格较低。传统地权交易实践表明，占有权主获得了所有权之外的财产性权利，产权激励更强，有强烈的动机投资要素增值，使其经济价值大幅增加。原始数据所有权的价值较低，而开发增值部分更高，随着开发时间的延长，开发增值部分的经济价值占比逐渐增加，数据开发商投资获得的收益远超数据的初始价格。产权分解后，所有权仅表征原始数据要素的归属而非完整的权利，数据开发增值扩权赋能的部分则属于开发者。
以占有权为抓手考察数据产权制度构建
总体而言，中国的数据产量多，但数据有效供给不足、质量不高，数据要素市场化程度有待提高，其中基础环节在于数据要素的产权归属。以所有权与使用权之间的占有权为抓手思考数据产权制度构建的问题，有望为推进数据确权和数据要素市场化进程贡献理论基础。《国家数据资源调查报告（2021）》显示，2021年中国数据产量达6.6ZB，同比增加29.4%，占全球数据总产量（67ZB）的9.9%，仅次于美国的16ZB，位列全球第二。然而，一个不容忽视的事实是，中国数据要素市场化发展仍处于较低水平，2021—2022年中国数据要素市场化指数的平均得分为58.73，且区域间数据要素市场化水平存在较大差距。大规模数据要素相关企业主要分布在经济较发达地区。此外，中国数据交易规模较小，仅占全球市场的13%左右，且以场外交易为主，场内交易不足5%。尽管数据交易平台不断涌现，但交易功能有限，数据交易规模有待扩大。与既往围绕所有权探讨数据归属的思路不同，笔者以数据要素占有权为中心，聚焦数据开发商在自然数据中获取的权利问题，展开对数据要素产权形态的分析，与数据要素的社会经济特性适配度更高，有利于促进数据要素市场化发展。
将占有权概念引入数据产权一定程度上改善了因数据要素固有的非竞争性、衍生性和虚拟性特征造成的数据要素产权问题。首先，占有权作为一项经济产权，与所有权的专属性与强排他性不同，可以细分也可以由多个主体共享。占有权的可分性与数据要素的非竞争性特征相契合。其次，占有权与所有权、使用权彼此分离、相互独立，是“权利束”的一部分，与数据要素衍生性特征引致的多元化主体相对应。数据的衍生性特征表明数据增值过程仰赖于多个主体的投入和多种生产要素的结合，因而这些要素所有者与数据增值过程的参与者也应该获得一定权利，这既是参与要素报酬分配的合理化依据，也是进一步促进要素增值的激励。使用权当然也可以由多个主体共享，但使用权对数据开发商的激励不足。数据具有财产属性，赋予数据开发商财产性权利可以提高数据流通利用带来的经济效益。最后，占有权可以脱离实物载体而存在的经济产权性质缓解了因数据要素虚拟性而难以被现有法学概念解释的问题。
鉴于数据要素的特殊性，数据要素市场化过程中普遍面临“隐私的负外部性”“数据开发者的投入激励”和“非竞争性对数据充分利用提出的要求”三者之间的权衡，数据占有权一定程度上理顺了这三者关系。一方面，占有权作为所有权与使用权之间独立的财产权利，承认原始数据所有者的所有权归属，所有者可以在出让权利获取经济收益与保护隐私之间灵活权衡，有利于缓解隐私负外部性。另一方面，数据占有权扩展了数据开发商的权利，有利于增强数据处理主体的投入激励，促进数据开发与应用。此外，占有权的衍生拓展性也与充分利用具有非竞争性的数据要素的要求相契合。本文以所有权与使用权之间的占有权为抓手思考数据产权制度构建的问题，有利于破解当前数据确权困境以及数据要素市场化的理论障碍。
（作者系清华大学经济学研究所教授；清华大学经济学研究所博士研究生）
