中国是一个内陆大国，也是一个濒海大国。由于古代中国边患大多来自北方，因此有人认为中国长期忽视海防，始终未能形成明确的领海意识。在他们看来，中国的领海意识是伴随着鸦片战争才逐渐出现的，领海观念完全是一种舶来品。这种看法并不准确。事实上，中国人领海意识的产生，尤其是其实践，并不比西欧国家晚。因此，我们有必要通过全球视角，观察中西近岸海域管理制度的产生。
欧美“公海”“领海”的形成
从1608年格劳秀斯发表《论海洋自由》到1911年，是欧美“领海”“公海”观念和制度逐渐形成的时代。
发现“新大陆”之后，西班牙和葡萄牙在海洋控制权方面展开激烈争论。为了解决两国的纷争，教皇亚历山大六世于1493年10月颁布敕令，指定大西洋上的一条子午线作为两国行使权力的界线，不经控制国的许可，别国的船只不得在这些海域航行。在教皇这一敕令的基础上，西、葡两国经过讨价还价，1494年6月7日签订了《托尔德西拉斯条约》。1592年，两国又签订了《萨拉戈萨条约》，在太平洋中画了一条线（以马鲁古群岛以东17度线为界），划分了两国在太平洋的势力范围。
对于西、葡缔结的上述条约，荷兰人表示强烈不满。为了在理论上反对西、葡对世界海洋的占有，1608年，著名荷兰法学家格劳秀斯在《论海洋自由》中，明确提出了海洋自由原则。他认为，任何国家、任何人都无权占有人类共同的财富，航海权不能成为任何人的私有财产，“所有人依国际法均可自由航行”。由此，西欧学界开启了海上航行自由与公海问题的理论探讨。1613年，意大利法学家真提利斯在《西班牙辩论》一书中提出，沿海各国对邻近海域享有管辖权，沿岸海域是国家领土的延伸。这是在国际法上第一次明确提出“领水”概念。1618年，英国学者塞尔顿在《闭海论》中指出，近岸海域并非共有产物，应是滨海国家不可分割的永久附属品，同陆地一样，可以成为私有的领地或财产，英国君主应当占有英国周边的海域。虽然他主张沿海国家对近岸海域拥有排他性的管辖权，但同时也承认公海航行自由原则。1625年，格劳秀斯修正了自己的观点，承认沿海国家对近岸海域即那些可以直接控制的部分行使控制权。这在一定程度上成为“公海”和“领海”制度两分的理论依据。于是，欧洲法学家初步确立了公海航行自由和近岸海域属于领海的原则，海洋的二分体制随之建立。
但是，人们对领海的宽度却众说纷纭，莫衷一是。当时，在欧洲影响比较大的主张有三种：一是前述格劳秀斯的“实力控制说”；二是“视力所及说”；三是“大炮射程说”（又称“3海里原则”）。欧洲国家在探讨领海问题时，有人提出应以岸上人员目力所及的范围为其宽度。这种所谓的“视力所及说”在17—18世纪很有影响，并且在1691年丹麦国王颁布的法令、1740年教皇与那不勒斯国王的协定中得到援引和诠释。如果仅仅考虑地球曲率的影响，对于站在海拔零米位置上身高1.8米的人来说，其目力所及最远处的海平面大约为4.6千米（约2.5海里）。然而，海岸守卫者所处的位置是不同的，观测位置的高低直接影响观测距离的远近。假如瞭望者站在距离海平面15米的海岸炮台上瞭望，其目力所及最远的海平面可以达到14.6千米。18世纪，传统的双桅横帆船从水线到主桅顶端的高度大约有118英尺（约合36米）。如果我们以船高30米进行计算，并考虑地球曲率的影响，那么，在34千米之外，这艘船的桅杆顶端即可进入海岸瞭望者的视野。由于视力所及的距离远近难以确定，因而无法成为人们公认的领海宽度标准。
大多数欧洲学者从“实力控制”着眼，逐渐承认“大炮射程说”。1703年，荷兰法学家宾克斯胡克在《海上主权论》一书中把海洋明确划分为两个部分，即公海和领海。他指出，领海属于沿海国家的管辖范围，公海则不属于任何国家。他从防止敌人从海上入侵这一观点出发，提出“武器力量终止之处，即陆上权力终止之处”。换而言之，领海的宽度应以海岸大炮的射程范围为准。因此，“大炮射程说”得到了英国、西班牙、丹麦等海上强国学者的认可。不过在1800年以前，国际社会对此尚未形成统一的认识，欧洲国家在宣布领海宽度时无不各行其是。
1745年，丹麦国王最早宣布对距离海岸1里格（相当于3.45英里，5500米）的海域行使管辖权。此后，瑞典、挪威、芬兰、冰岛相继宣布4海里的领海宽度。西班牙从1760年起，则一直主张其领海宽度为6海里。1782年，意大利法学家加利亚尼根据当时大炮射程通常为3海里这一情况提出：所有国家的领海宽度应当限于3海里，即“3海里原则”。这一主张既维护了沿海国家的海岸安全利益以及在一定范围内海洋利用和控制的权利，同时又不妨碍各国在3海里以外的航行自由，因而得到许多国家认可。1793年，美国正式宣布其领海宽度为3海里。此后，俄国、英国、法国、德国、日本、荷兰、比利时相继宣布其领海宽度为3海里。同时，各国公认沿海国主权及于领海上空、海床和底土。他国商船可以进入别国的领海，但必须无害通过，即不得损害沿海国的秩序与安全。无害通过权既不适用于在水下航行的潜艇，也不适用于后来出现的飞机，且不包括捕鱼权。19世纪，由于大炮铸造技术的提高，其射程不断扩大，“3海里原则”逐渐失去理论根据，各国学者的意见与政府的规定也并非完全一致。
目前，世界上大多数国家宣布的领海宽度都在12海里之内。领海线与领海基线平行，是以国家规定的领海基线向外延伸到一定距离的分界线。领海基线是沿海国确定领海宽度的起始线，主要通过三种方法确定领海基线。一是低潮线，即潮水退到最远的海岸线，成为正常基线。二是直线基线，即在大陆岸上或沿海外延岛屿线上确定适当的点作为领海基点，然后将相邻的点用直线连接起来，构成领海直线。三是群岛基线，以符合《联合国海洋法公约》规定的群岛外缘各岛和各干礁外缘各点的直线作为直线基线。
清朝对“内洋”“外洋”的管辖
思想意识的产生和升华既可以保留在思想家的著述中，也可以通过实践保存于政治和法律制度中。保存于著述中的意识可能随着著述的散佚而湮灭，而保存于政治制度中的观念则会留下比较持久的遗传信息。这里，我们重点关注清朝海防制度中保存的领海观念。
在欧美各国逐渐形成领海和公海观念的同时，清朝也对近岸海域进行了行政、军事和司法管控。1684年统一台湾后，清朝水师确立了巡洋制度。据《钦定大清会典则例》记载：1689年议准：水师总兵官不亲身出洋督率官兵巡哨者，照规避例革职。不过，从史料来看，当时尚未明确划定内洋与外洋的界限。1717年是划分内洋、外洋的重要时间节点。是年，左都御史范时崇建议减轻洋面失事后对于文官的处分。他认为，商船在外洋被劫，应当追究负责洋面治安的水师官员的责任，而不应题参文官。因为外洋距离海岸遥远，超越了文官的管辖能力。兵部官员认为这个建议合理，应当明确划分内洋、外洋的界限，以便区分文官与武官的责任。康熙皇帝批准了这一建议。1724年，浙江已经题定沿海各营所管内外洋界线。不过，划分内洋、外洋是一个逐渐完成的过程。若以绘制内外洋图为标志，则该项工程完成于1736年。
道光年间编纂的《广东通志》和《广东海防汇览》中，分别保留了两套关于内外洋的地图。由于缺乏精确的测量数据，又没有严格按照比例绘制，后人阅读这两套地图比较困难。尽管如此，我们从这两套地图和相关文献中看到，广东的内外洋划分是比较清晰、比较系统的。内洋的基线一是海岸线，二是设立府治、厅治和县治岛屿的岛岸线；内洋、外洋的交界线是距离海岸线平行移动的点连成的线，或是与设立府治、厅治和县治岛屿的岛岸线平行移动的点连成的线，宽度约为5公里左右（大致相当于站在海平面零度的位置上瞭望哨的目力所及范围）；近海海道是外洋的外缘线。由于近海海道是帆船行走的习惯航线，与海岸线和岛岸线自然不是平行关系，因此，外洋的外缘线与海岸线和岛岸线的距离是不规则的，近者数十里，远者数百里。
如同广东省一样，沿海各省均将近岸海域划分为内洋和外洋，并制成洋图，提供给沿海官民和水师官兵使用。1849年，两江总督陆建灜奏报追究水师官兵失事责任时曾经指出：“海洋失事，例凭事主之报词及存营洋图为准，而洋图内两营交接及分别内外洋之处俱画红线为界。一经事主指定，即不准稍有推诿。”可见，清代前期沿海各省绘制的内外洋图，不仅用红线标明了内外洋明确界线，而且标出了各级水师官兵巡哨的区域。这种以外海水师“实力控制”近岸海域的模式，才是现代各国海岸近卫队管控领海的主要方法，远比“大炮射程说”更符合实际。
清代国家机关设立外海水师管控内外洋，自觉与不自觉地遵循了航行自由原则。根据规定，外国商船在水师管辖区以外的大洋航行是不受任何限制的；至于在中国管辖的内外洋面航行的外国商船，不仅是自由的，而且受到水师战船的保护和救助。雍正时期明确规定，“外洋夷民航海贸易，猝遇飘风，舟楫失利，幸及内洋、海岸者，命督抚饬所属官加意抚绥，赏给储粮，修完舟楫”。同时规定，外夷兵船不准驶入内洋，尤其是对于寻衅滋事侵犯中国主权的外国兵船，则采取坚决措施，加以驱逐。嘉庆、道光时期，海盗活动猖獗，外国兵船借口保护商船，开始频繁到达中国所辖内外洋面。清廷多次谕令，不准外国商船和兵船在中国外洋停泊，不准外国兵船阑入中国内洋。例如，1814年，两广总督蒋攸铦奏报广州中外贸易情形，“近来英吉利国护货兵船不遵定制，停泊外洋，竟敢驶至虎门，其诡诈情形，甚为叵测”。嘉庆皇帝谕令：“嗣后所有各国护货兵船仍遵旧制，不许驶近内洋；货船出口，亦不许逗留。如敢阑入禁地，即严加驱逐。倘敢抗拒，即行施放枪炮，慑以兵威，使知畏惧。”
由此可知，清朝人不仅具有公海自由观念，而且具有外国商船在内外洋面可以自由通航的观念，只是不许外国兵船和商船在中国所辖内外洋面随便停泊和滋生事端而已。清代的内外洋制度立足于实践，通过代代相传而不断完善，形成了富有中国特色的近岸海域管控制度。
东西方管控海域大同小异
如前所述，“公海”在国际法上是指各国内水、领海、群岛水域以外不受任何国家主权管辖和支配的海洋部分。公海自由论尽管早在1608年就已经提出，但直到19世纪才成为国际法上一条公认的原则。“领海”则是指沿海国主权管辖下与其海岸或内水相邻接的一定宽度的海域。
公海与领海问题的讨论与制度的建立，在欧美大致经历了两个时段：第一时段是纯理论探讨时期。如前所说，“海航自由”首先由格劳秀斯于1608年提出；领海问题由真提利斯和塞尔顿相继于1613年和1618年分别提出；部分海域可以被“实力控制”的观点于1625年得到格劳秀斯初步确认。以上观点经过宾克斯胡克的论证，并将海洋分为公海和领海两个部分，才得到欧洲大多数法学家的认可。直到1745年，领海与公海理论在丹麦王国正式付诸实践。第二时段是理论探讨与实践摸索并行时期。1745年，丹麦国王正式宣布其领海宽度为1里格，北欧各国纷纷效法。1782年，意大利法学家加利亚尼提出“3海里原则”，才得到欧美强国的逐渐认可。可见，领海和公海理论的提出及其制度的形成和实践，经历了一个漫长时期。
国内有些学者认为，中国没有领海意识，认为领海意识是晚清时期的舶来品。这种看法很有问题。尽管清代前期人们对于公海航行自由和领海宽度的理论探讨不多，但就制度创建和实践来说，清朝国家机关对近岸海域的管控，与欧洲国家几乎同时展开，甚至更早一些。如前所说，1683年，清朝人就开始建立水师对近岸海域巡逻会哨制度；1691年，丹麦国王最早颁布法令，以目力所及范围为其领海；1717年，清朝人开始将近岸海域划分为内洋和外洋，加以行政、军事和司法管理；1745年，丹麦国王正式宣布其领海宽度为1里格。
清朝的“内洋”是靠近海岸和岛岸的一条不超过5公里的海域带，由沿海文官和水师官兵共同负责管控；外洋是介于公海和内洋之间的一条比较宽阔的海域带，由沿海水师官兵负责管控。清代的“内洋”与当代国际海洋法规定的“内水”相比，尽管划分方法不同，但本质相近。“内水”又称内海水，指沿岸领海基线向陆地一面至海岸线的水域。“内水”是国家领水的组成部分，具有与国家陆地领土相同的地位。而清代的“内洋”包含两部分：一部分是紧接海岸或府、县、厅治岛岸的一条5公里宽的水域带；另一部分是划入内洋岛屿以内的“内水”。二者均是国家领水的重要组成部分，具有与国家领土相同的地位。
清朝的“外洋”概念与西方国家的“领海”概念，既有相似的地方，又有一些区别。二者的不同点在于：其一，“领海”是国家主权扩展于其陆地领土及其内水以外邻接其海岸的一带海域；“外洋”是介于内洋和大洋之间由清朝水师官兵管控的一条带状海域。其二，“领海”的划分在没有岛屿和内海的情况下，直接以海岸为基线向外划分；而“外洋”的划分则与此稍有不同，通常将靠近海岸附近的海域首先划分为“内洋”，然后在“内洋”之外再划分“外洋”。其三，“领海”强调的是沿海国家配置在海岸或岛岸的武器装备对于海域的有效控制宽度，而“外洋”强调的是水师官兵对于航线和海岛安全的“实力控制”。其四，“领海”的宽度是确定的，“外洋”的宽度则是不规则的，大致以远离中国海岸和岛岸的帆船习惯航线作为“外洋”的界限。尽管存在上述区别，但这些并非本质区别，只是划分方式有所差异而已。
就“领海”与“外洋”的共同点来说，二者都是介于内海与公海之间的一条沿着海岸或岛岸延伸的海域地带，都是以海岸或岛岸为标志向其他国家宣示本国海域的主权管辖范围。正是这两个共同点，决定了二者的本质是相近的。由此可见，清代的“外洋”与欧美的“领海”名虽异而实相近。因此，我们可以把清代内洋、外洋的划分看成当时中国人向世界各国宣示类似于西方领海的主权。可以说，清代中国虽无领海之名却有领海之实，这应是当时世界各国领海划分方式之一。值得指出的是，西方学者从开始讨论海洋问题起，就十分重视航海自由问题。对于清朝官员来说，尽管在实践中自觉或不自觉地承认大洋航海自由，却很少加以理论探讨。
最后，我们必须强调，开展对清代关于内外洋划分及其管辖权的研究，具有十分重大的意义，不仅可以用事实证明中国人的领海意识并不逊色于欧洲人，而且从中可以汲取管控海洋的丰富智慧和经验。
（作者系河北师范大学历史文化学院二级教授、中国史学会理事）
