国家与社会关系是现代国家治理的一条主线，基层治理是国家治理的重要组成部分。在具体层面，国家与社会关系最终都会体现在基层治理场域，基层治理体系的构建直接关涉国家与社会的有效互动。在改革开放之前，国家与社会关系的处理主要依托以单位制为基础展开的直接的利益供给和意识形态濡化。随着改革进程不断推进，这种处理模式日益松动。在市场经济背景下，社会利益格局更为复杂，国家更加强调通过法治方式回应社会成员的需求、处理社会生活的各方面问题。但实践表明，仅仅依靠法治方式并不足以有效处理好国家与社会治理中的大量问题。特别是在基层治理场域，法治的局限性体现得更为明显。针对这种状况，一些地方积极探索新的思路。在诸多探索中，自治、法治、德治相结合逐渐成为构建和完善基层治理体系的主导思路。如果从国家与社会关系的角度看，“三治融合”蕴含着在新的时代条件下构建国家与社会之间有效互动机制的实践探索。
“三治融合”思想源于浙江等地创造的经验，也是对这种经验的提炼和升华。2017年10月党的十九大报告明确提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。2018年中央政法工作会议认为坚持自治、法治、德治相结合是新时代“枫桥经验”的精髓，也是新时代基层治理创新的发展方向。同年发布的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》也在“健全现代乡村治理体系”部分对“三治融合”作出进一步定位，强调“坚持自治为基、法治为本、德治为先”。2019年10月，十九届四中全会提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，进一步将“三治融合”扩展至城市与乡村的基层治理体系建设中，这一要求为十九届五中全会所延续。从这样的决策历程看，“三治融合”发源于乡村治理实践，又不限于乡村场域，而是成为统领城乡基层治理体系建设的主导思路。
从自治、法治、德治在基层治理体系中的定位来看，“三治融合”能够容纳国家与社会之间十分丰富且有弹性的互动关系。自治、法治、德治分别从不同层面充实并扩展国家与社会关系的具体实践形态。
首先，以自治为基，激发社会成员的主体活力，增强国家与社会关系处理中的弹性空间。以自治为基，除了因为这是人民主体价值观的体现和展开之外，更为直接的原因还是由于在国家权力向基层、向社会成员生活延伸的过程中，有大量事务并不适宜仅由国家权力主导，也不适宜由国家直接管理。与国家权力运行偏重于程序化、规则化相比，社会生活中有大量事务尚未严格依循标准要求而规范化和格式化。在现实社会生活中，社会成员的需求多种多样，社会矛盾和问题的形态复杂多变，如果只是依靠国家权力直接介入，会出现社会成员的实际需求与社会管理者能够作出的具体回应之间的错位，国家权力难以准确对接社会生活中的细碎问题，社会成员亦无法有效反馈遇到的琐事难题。从全国各地在自治方面的探索来看，主要围绕强化基层群众自治组织的作用、完善村规民约和社区公约、发挥社会组织的功效等方面展开。这些实践对于国家与社会关系的处理能够产生积极功效。一方面，调动社会主体的自治意识和行动，吸收各方主体共同商议、集体决定，实现自我管理、自我服务、自我教育，更能匹配社会成员的实际需求、丰富社会生活的具体面相。另一方面，保留基层治理中较大的自治空间，还能够有效减轻国家治理负荷，促使国家将治理资源汇聚到分散的社会主体难以办好的事项上。不仅如此，以自治为基还能为国家与社会关系的处理提供必要的缓冲，引导相当部分社会纠纷化解在自治机制中，分散国家因直面各种矛盾而承载的沉重压力。
其次，以法治为本，保持国家的主导性调控力，构建国家与社会关系处理中的秩序保障。在地方的早期探索中，浙江省桐乡率先提出的是“法治、自治、德治”，在此后的提炼和决策中，这一顺序被调整为“自治、法治、德治”。但是，这种调整并不意味着法治的作用减少。尽管自治可以在多方面发挥积极功效，但是如果夸大自治的作用也并不恰当。实际上，如果失去法治的保障，自治也必定无法顺利展开。在实践中，如果离开法治的作用，自治就可能会蜕变为强势群体之治，不仅不会带来“善治”，还可能搅乱基层治理秩序。以法治为本，实质就是要强调并确保国家在基层治理中的主导性调控力，由国家制定的法律为所有社会成员提供基本行为规范、为所有社会活动提供总体秩序框架。为规范基层治理活动，以法治为本需要重视法律的刚性约束，增强社会管理者以及社会成员的法治意识。同样需要重视的是，基层社会成员在法律资源可及性方面存在显著差异，要推进公共法律服务体系建设，提升社会成员获得法律服务的普惠性和便捷性。与此同时，还要注意的是，以法治为本并不是要事无巨细地以法治化方式设定基层治理的方方面面。法治的运行应当保持一定的限度，要尊重基层治理中符合法治精神的自发秩序的生成，并且善于将行之有效且稳定运行的自发秩序吸纳至法治系统，促进法治不断完善。
最后，以德治为先，提升主流意识形态濡化力，充实国家与社会关系处理中的价值导向。在基层治理中，相较于法治而言，德治需要居于优先位置。一方面，在日常生活层面，“重人伦，尚道德”是中国人日常行为的基本准则，这种观念对于建立和谐的社会生活秩序有着积极意义。不仅家庭成员之间关系的处理需要依循道德自律，社会成员之间（尤其是各种熟人社会群体内部成员之间）也需要通过德治因素联结为紧密团体。另一方面，在国家主导的治理活动中，也需要重视德治因素。在基层治理中，如果仅仅恪守形式法治的要求，就可能产生以机械守法为取向的“官僚主义”，社会生活中大量尚不为科层体系吸收的问题就难以得到适时性回应。在德治作用的发挥上，需要重视处理好主流意识形态与地方文化的关系，着力于实现主流意识形态与地方文化有机融合。既要积极通过发挥地方文化作用，提升德治在社会生活中的实际成效，也要使主流意识形态适应不同地方文化生态，从而起到引领作用，为在基层场域中促进国家与社会关系的恰当处理提供富有亲和力和感染力的价值导向。
在“三治融合”体系中，德治与自治互为前提，德治与法治相得益彰。如果说法治维度更为注重的是国家与社会关系处理中的统一性，那么自治和德治更加注重的则是国家与社会关系处理中的多样性。我国各地在发展水平和文化生态上都存在一定差异，这种差异性为国家与社会关系的有效互动带来了诸多难题和挑战。在这样的背景下，以“三治融合”作为基层治理体系建设的主导思路，能够更为有效地调整国家与社会关系，既确保国家的主导性统摄力，又可以尊重并保障社会生活的内在活力。
（作者单位：中南财经政法大学法学院）
