经修改的2014年《行政诉讼法》在立法目的中添加了“解决行政争议”，并在该法第60条确立了行政诉讼例外调解原则。实务中，在“实质性解决行政争议”的司法政策指引下，一些地方法院与本级政府一起共同设立了“行政争议调解中心”，在行政争议双方自愿基础上对诉至法院的行政案件进行诉前调解，取得了良好的法律与社会效果。如2018年浙江省温州市两级法院已成功调解940起一审行政案件，调解撤诉率达39.1%，位居全省第一（《人民法院报》2019年5月26日）。通过调解实质性化解行政争议，与《行政诉讼法》立法目的是一致的。然而，行政调解作为一种化解行政争议的制度，其功能本身是有限的，在使用它的过程中存在着“能”与“不能”的边界问题。若过度追求“调撤率”，会在行政诉讼制度内部产生一种体系性的紧张关系，从而损伤行政诉讼法的整体立法目的。

　　行政争议调解与“解决行政争议”

　　过分强调行政诉讼的“社会效果”或者不讲“社会效果”都是片面的。所以，倡导行政诉讼法律效果和社会效果相统一，成了引领行政诉讼的主导性司法政策。然而，我们必须充分认识到，这一司法政策并非完美的。正如有学者所言：“中国司法所奉行的两种效果相统一的司法政策使得行政诉讼领域中的司法实践具有了一定程度的实质非理性的色彩，形式理性化程度比较低。由于这一政策是党和政府长期以来鼓励推行的做法，它表现出了明显的治理化的诉求。这和现代法治本身对于形式理性化的追求构成了一种强大的张力。”

　　法院在审理行政案件中追求行政诉讼的法律效果与社会效果相统一，其行动逻辑必然指向调解结案。行政争议可以依法调解，这有助于行政争议的实质性解决。但凡事都不能超过其本质性限度，否则就会走向反面。《行政诉讼法》确立了行政诉讼例外调解原则，本质上是在行政诉讼中加入了若干非审判的制度性因素。从法治国家内生性要求看，对由此可能产生的各种消极性结果必须予以适度关注。在我国，法治国家建设可以说是刚刚开始，在国家与社会各个领域中未到达高度“法化”之前，就开始大力倡导“去法化”的行政诉讼调解，其消极影响是不可轻视的。我们需要“行政争议调解”制度，但若仅以“实质性解决行政争议”作为结果导向，忽视调解过程的合法性、正当性，以及对社会未来秩序乃至道德层面的是非观念可能产生的负面影响，那么，我们可能会落得个“种瓜得豆”的结局。

　　行政争议调解与合法性审查

　　第一，诉判分离。在行政诉讼中，针对原告提出的诉讼请求，在合法性审查之下，法院的裁判有时并不能“判如所请”。这样的裁判显然不能“实质性化解行政争议”。在这样的情况下，法院是否可以通过行政争议调解方式，实现“判如所请”呢？未必。如被诉行政行为符合撤销条件，但在“撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害”时，法院只能作出确认违法判决（但被诉行政行为效力仍在）。虽然法院“同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”，但对于原告来说，并未满足其提出的诉讼请求。在这样的情况下，若通过行政争议调解，满足原告诉讼请求之后撤诉，这未必会符合“合法性审查”要求。

　　第二，被告同意调解。行政诉讼调解的一个前提是双方自愿。如果被告认为被诉行政行为合法，一般情况下是不可能同意调解的。所以，在通常情况下，只有当被告意识到自己作出的被诉行政行为可能通不过法院合法性审查时才会同意解调。在这样的情况下，如果双方当事人在法院主持下行政案件调解成功，那么至少应当追问两个问题：一是被告行政行为违法性问题如何在“合法性审查”之下得以消解。二是满足原告“诉讼请求”的条件是否符合“合法性审查”的要求。如果是符合合法性审查要求的，法院为什么不能直接以裁判方式解决；如果不符合合法性审查要求的，原告接受调解的“条件”在依法行政原理之下当如何评介。

　　行政争议调解所追求的价值是“和为贵”，更多的是满足道德规范要求。在行政争议调解制度构造中，“手段—目的”是它的基本方式。行政争议裁判所追求的价值是“定分止争”，更多的是满足法律规范的要求。在行政争议裁判制度构造中，“要件—效果”是它的基本方式。如果以“手段—目的”替代“要件—效果”，那么，行政争议调解的合法性、正当性问题立即就会呈现于我们面前。因此，对于行政争议的调解，尤其是行政争议调解中被告的行为，也应纳入“合法性审查”之中，也应当是行政诉讼例外调解原则题中应有之义。

　　行政争议调解与行政裁判

　　行政诉讼“解决行政争议”与其说是面向法院、原告和被告诉讼活动的一种引领，不如说它是国家立法机关提出的一种国家治理策略。若行政争议能通过调解加以解决，以日常生活经验和逻辑看，大多数人都是可以接受的。即使从专业角度看，也是可以肯定的。“实践证明，诉前调解相比于诉讼程序而言更偏重于调和当事人之间的矛盾而不是只评断法律关系的是非曲直，在一定程度上更接近当事人（尤其是行政诉讼原告）提起行政诉讼的根本目的，也从更有效解决问题、消解对立情绪的角度提供了更优处理途径，对缓释官民矛盾，实质性解决行政争议具有重要价值。”但我们也必须看到，“因为调解模式在纠纷的个案解决方面虽然有许多优点，却很难形成一种稳定的知识系统，因此往往是个案化和地方化的”。因此，我们仍然需要处理好行政争议调解与行政裁判之间的关系。

　　与调解结案相比，法院裁判至少有这样几个功能：第一，定分止争。相对于调解来说，它可能只有“止争”，并没有“定分”，即“更偏重于调和当事人之间的矛盾而不是只评断法律关系的是非曲直”。所以，过多的调解结果在客观上并不利于社会确立一套整体性的是非观念。第二，为未来争议解决提供一种相对个别化的规范。这个功能主要是通过判例来实现的。判例基于个案的情形，将抽象法规范通过个案情境加以相对具体化，为以后类似案件处理提供了一种相对于法规范更加具体的规则。因此，“法院的主要贡献是为了私人的、公共的场所中所产生的交涉和秩序，提供规范和程序的背景。这个贡献中包括了以后为谋求司法上的解决而与原告之间的交流，但也不尽如此。法院不仅可以传递裁决纠纷的规则信息，也可以传递有关可能的救济、取得成果的困难、确定性和成本的信息”。第三，法的续造。制定法存在着漏洞，这是难以否定的客观事实。当法官在审理案件中遇到这种情形时，他不可能坐等立法机关补上这个漏洞之后再来作出裁判。此时，他必须在查明案件事实基础上，借助于立法目的、原则等，通过裁判理由的整理替立法机关补上这个法律漏洞。最高人民法院发布的“指导案例”中，其中有不少判例正是这种功能的体现。在上述法院裁判三大功能面前，本文在这里只是想强调一点：相对于司法裁判来说，如果原告提起行政诉讼是理性的话，有时他应该更容易接受以调解结案的方式来解决行政争议。但行政争议调解是补充性的，从国家的长治久安要求看，行政裁判才是解决行政争议的正道。

　　（作者系浙江大学光华法学院教授）