全球治理的目标是追求全球善治，但由于各国价值观不同以及主权国家利益不一致性，导致其对“善治”的认知和理解也大相径庭。鉴于此，全球治理事实上陷入严重困境。

　　不确定性与确定性风险共存

　　不确定性风险是基于乌尔里希·贝克的风险社会和风险全球化理论对全球化的现实理解。贝克的不确定性风险主要是指，工业社会在为人类创造巨大财富的同时，也为人类带来了巨大的风险。这些风险不同于前工业化时期人类所遭遇的各种自然灾害，那些自然灾害并非人类的错误决策导致的，而工业社会的风险则源于人们的重大决策。事实上，世界依然处于贝克所说的从工业社会向风险社会过渡中，其间，风险在不断为人们所感知，包括十多年前的非典型肺炎到如今还在世界流行的新冠肺炎疫情等。人类对风险的认识并非停留在某一历史时刻，社会知识的积累会使人类觉得世界充满了不确定性的风险，因而世界也就必然面临着一个不确定性的未来。不确定性风险还揭示了一个事实：任何国家不仅要走出封闭体制，而且必须要融入全球化的进程，尤其是要加强全球治理。

　　另一方面，在现代化的进程中，由于风险的不确定性，使得“财富—分配”社会的社会问题和社会冲突，逐渐与“风险—分配”社会的相应因素结合起来，构成了新的分配原则：与财富分配原则相反的风险聚积，即财富在全球社会的上层聚积，风险则在全球社会的下层聚积。因此，不确定性风险不是消除了全球社会的阶级不平等，而是进一步强化了这种不平等。也就是说，不确定性风险强化了确定性的世界不平等，从而构成了世界的确定性风险。

　　确定性风险更重要的表现在于，一方面，技术不仅加剧了世界的不平等，而且在世界“贫富鸿沟”的基础上进一步产生了新的分裂即“数据鸿沟”，因此，全球治理会陷入一个所谓的“技术之峡”，即技术（包括数据、大数据）鸿沟；另一方面，技术革命从工业3.0迅速推进到工业4.0，技术的发展也从互联网技术发展到大数据、人工智能技术。通用机器人取代专用机器人只是时间问题，而不存在技术瓶颈。于是，“劳动异化”逐渐被“技术异化”取代，技术本是人类创造并为人类服务的，但技术越来越成为取代人甚至控制人的工具。在这种情况下，个人隐私的丧失导致大数据条件下的“透明人”，人类的行为完全被大数据技术所规训，以至于人的一切工作都变得十分确定，被大数据的推荐算法完全捕获，几乎无法摆脱。这就是人类所面临的确定性风险。

　　国际合作意愿与冷战回归趋势共存

　　20世纪70年代，世界的相互依存性日益明显，因而国际合作也日益深入。冷战后，两极格局崩溃，两个平行的市场体系走向全球一体化，这给冷战后的全球化与国际合作增加了强大的动力。一方面，冷战结束暂时消弭了东西方之间的合作障碍，同时中国等国纷纷加入世界贸易组织，全球统一市场初步形成，而市场要素的全球流动更促使全球不断深化合作。另一方面，西方工业大国在技术助推下进行产业升级换代和产业转移，因此迫切希望广大发展中国家能够进行产业承接。经过大约20年的产业转移和承接，世界经济体系中逐渐构筑了新的全球供应链中心，也塑造了新的全球价值链，在西方发达国家和广大发展中国家之间形成了一种加强合作的强烈意愿。

　　与此同时，冷战思维事实上一直存在，在冷战结束后的这30年中，国际权力加速转移，一个重要表现就是以美国为代表的西方发达国家经济发展陷入瓶颈；而以中国等为代表的新兴国家不仅摆脱了转型陷阱，尤其是中国的经济规模在超过日本后，正逐渐接近美国。这种国际格局和世界发展态势让美国对自身世界主导国地位产生了忧虑，也对中国的崛起表现出强烈不安。于是，西方学术界就有学者提出所谓的“修昔底德陷阱”，把雅典与斯巴达的关系不恰当地用来类比中美关系。几乎同时，美国特朗普政府不仅挑起了中美贸易战，而且还以各种理由和方式“退群”，以反对在美国看来只有利于中国或被中国搭便车的全球化和全球治理。一时间，有关美国的“逆全球化”“反全球化”之说骤然兴起。然而，美国又与墨西哥、加拿大签署了“美墨加贸易协定”，按照特朗普政府的初衷，美国要与原来所有盟友重新签署相关的双边贸易协定。很显然，当时的特朗普政府既不是“逆全球化”，也不是“反全球化”，而是借助自己既有实力打造门槛更高的全球化体系，目的是将中国拦在外面以孤立中国。正是这样，“脱钩论”“新冷战论”不胫而走。而拜登政府则重塑传统盟友关系，在特朗普政府“印太战略”的基础上进行升级，提出“印太经济框架”、强化“四国同盟”，加强对中国的战略围堵。尽管这一切不符合新型全球化的客观要求，但很显然全球治理出现了朝着“新冷战”趋势发展的危险。

　　国内制度对外扩溢与国际制度内化共存

　　全球治理一直就存在矛盾：一方面，主权国家强调将国内制度对外扩溢，但在大多数情况下主权国家又不得不将国际制度内化为内部治理的政策工具。国内制度对外扩溢实际上则是主权国家对国际制度公共产品赋予本国的价值观和意识形态，从而使国际制度公共产品为本国利益服务。因而，这种情况往往最终表现为大国将国际公共产品“私物化”。简单回顾历史我们不难发现，联合国体系中的各种制度设计都是大国主导下创设起来的，最初都有一种理想主义的愿望，大国主导尤其是五大常任理事国的一致性原则可以避免战争。然而，从战后国际关系实践看，不仅联合国安理会一度成为大国博弈的工具，而且当它成为实现某些大国利益的障碍时，则会被抛在一边。换言之，如果大国无法把国际公共产品“私物化”，那么就会将之当成摆设。至于经济、金融方面的国际公共产品“私物化”的情况就更加突出，长期以来，发展中国家在国际金融机构中的话语权就非常弱小，投票权的比例非常低，这种机构完全是被西方发达国家所主导的。这些情况所反映的正是大国国内制度对外扩溢的表现。

　　另一方面，广大发展中国家、弱小国家由于自身实力不足，也没有能力和实力提供国际公共产品。这些国家如果要参与全球化和全球治理进程，那么在大多数情况下是首先将国际制度内化为国内治理的工具，否则，这些国家就会被屏蔽在全球化和全球治理进程之外。在国际制度内化的过程中，发展中国家面临着一个非常棘手的问题，就是维护主权安全与参与全球治理进程的困惑。这是因为，国际制度之类的国际公共产品在创设的时候就已经被大国的价值和意识形态所“赋能”，发展中国家内化的不只是这种公共产品，同时也包括附在其上的大国价值和意识形态；同时，发展中国家并非想内化就可以将公共产品内化的，可能还会被主导大国附加诸多政治条件，从而使其国家主权安全受到重大威胁。在大国政治价值和意识形态强加于全球治理公共产品的前提下，不仅全球化会滑向“不当”管理，而且也会导致“全球治理赤字”。于是，全球治理就成为仅仅代表少数国家甚至是少数人利益的全球政治进程。

　　在全球治理转型的进程中，中国因素事实上是关键性变量。中国因国家实力和国际地位的迅速提升而在全球治理中的角色功能发生了重大改变。不过，全球治理进程和中国角色二者之间具有紧密的互动性，也具有相互塑造性的影响。因此，中国对既有全球治理公共产品采取“存量不动，增量先行”的“中国态度”，中国坚持“真正的多边主义”的“中国立场”，中国“和平嵌入”的“中国路径”，以及中国采取包容发展的“中国方案”。这一切都表明中国能够以全新的角色和国际实践，与世界各国共同实现联合国“2030年议程”，引领全球治理走向全球善治。

　　（作者单位：上海社会科学院软实力研究中心）