党的二十届三中全会提出“构建支持全面创新体制机制”，强调“统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，健全新型举国体制，提升国家创新体系整体效能”。提升国家创新体系整体效能是我国今后较长一段时期内科技创新工作的重点。在新发展阶段，有必要从发展战略、市场机制、基础设施三方面入手，科学谋划提升国家创新体系整体效能的具体方向，完善国家科技创新治理体系，推动实现高水平科技自立自强。
三大效能支撑国家创新体系建设
提升国家创新体系整体效能的首要任务，是实现高水平科技自立自强。在世界百年未有之大变局下，国家创新体系建设要解决全球科技竞争带来的威胁和挑战，实现关键核心技术自主供给。因此，适应科技创新发展新形势，发挥社会主义市场经济条件下新型举国体制优势，实现关键核心技术突破，建设好科技强国，推进高质量发展，是确认国家创新体系整体效能是否提升的“发展战略效能”。国家战略科技力量是支撑高水平科技自立自强的关键依托，体现了实现国家创新体系“发展战略效能”的核心能力。而要提升“发展战略效能”，就要集中力量办大事，聚焦“四个面向”，协同国家战略科技力量，在基础研究、“卡脖子”技术和关键核心技术等方面实现优先突破。
提升国家创新体系整体效能，根本上要发挥产业技术跨越和产业全球竞争力提升的“市场机制效能”。企业是市场竞争的主体，也是科技创新的主体，国家创新体系整体效能的提升，离不开我国产业及企业源源不断地创新强大的技术和产品。因此，提升国家创新体系整体效能，必须建立在对市场机制的强大赋能上。涌现一批具有全球竞争力、掌握关键核心技术的产业和企业，是提升国家创新体系整体效能的根本任务。我国国家创新体系早期基于“技术引进—消化吸收再创新—集成创新”的技术追赶模式，而在新发展格局下，要向基于“源头创新”的科技自立自强模式转型，全方位转变国家创新体系的战略目标、创新主体、系统功能、体制机制，构筑具有全球竞争力的开放创新生态。
提升国家创新体系整体效能，基础在于建构起强大的数字基础设施和全面创新体制机制，充分发挥“基础设施效能”。新一轮科技革命和产业变革正在加速全球要素资源重组，建立与数字技术发展相适应的硬件和软件基础设施、文化和制度基础设施等，是提升国家创新体系整体效能的基础保障，而构建基础设施体系有助于强化国家战略科技力量，实现各类创新主体的协同创新和系统创新。特别是数字基础设施体系是国家创新体系的“新基建”，是承托国家战略科技力量和产业创新体系高效运转与效能释放的底层基础。因此，有必要把建立全面创新的体制机制和推动数字基础设施建设，作为提升国家创新体系整体效能的关键支撑。
国家创新体系整体效能的提升方向
首先，提升国家创新体系的发展战略效能。国家战略科技力量建设要聚焦“四个面向”，完善国家实验室体系、国家科研机构、高水平研究型大学和科技领军企业的定位和布局，实现四支力量以及与其他创新主体的战略协同，在提升发展战略效能上发挥关键性作用。一是明确国家战略科技力量的功能定位与布局优化。优化国家战略科技力量在使命导向型科技攻关中的功能定位，通过体制机制创新优化整体效能，实现不同功能主体的战略协同和制度协同，完善各类创新主体的任务范围、功能效应及协同机制，充分发挥国家战略科技力量的集群效应。二是发挥新型举国体制优势协同国家战略科技力量。要在党中央的统一领导下，既发挥国家战略科技力量的核心作用，又发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现有效市场与有为政府的有机结合，开展大跨度任务调度与资源协同配置，使之置于国家创新体系全局之中。三是发挥国家战略科技力量的战略牵引功能。国家战略科技力量要更好地与其他创新主体、平台、区域和资源之间实现资源融通与创新贯通，有效衔接国际科技创新中心、区域性科技创新中心以及产业创新体系、高校院所科研体系、国际开放创新生态。同时，要发挥“链主”作用，保障重大关键领域科技创新过程的畅通有效，破解创新链条的“断层断点”。四是创新国家战略科技力量的组织模式与治理机制。创新组织模式与治理机制旨在明确科技创新技术路线和实施方案，实现更有效的资源配置，需要从行政治理、资源配置、人事管理、绩效评价和成果转化等方面，深层次改革阻碍国家战略科技力量发挥作用的体制机制问题，保障使命导向型创新任务整体效能的发挥。
其次，提升国家创新体系的市场机制效能。把产业创新体系建设作为重要抓手，强化企业科技创新主体地位，激发不同所有制企业的创新活力，推动创新主体、创新组织、创新生态的战略协同。一是重构以企业为创新主体的产业创新生态体系。由企业承担起关键核心技术、共性技术和“卡脖子”技术研发的主体作用，通过制度安排创造市场机会，实现技术体制、制度安排和市场需求三者耦合，建立制度型市场，进而为企业和产业技术跨越提供强力支撑。二是推动创新链产业链资金链人才链深度融合。整合布局科学发现、技术开发、设计与制造、市场化应用，从需求端牵引人才链、资金链围绕产业链和创新链布局，加快形成“创新平台+领军企业+专精特新”的协同创新模式，凝聚创新合力。三是强力推进创新共同体建设。完善创新联合体、新型研发机构等体制机制，以攻克产业关键核心技术和共性技术为目标，形成创新共同体内体系化、任务型协同创新格局，打通企业创新生态系统、产业创新生态系统、区域创新生态系统和国家科学中心、国际科创中心等不同平台之间的卡点和堵点，按照市场规律配置创新资源，持续激发创新活力。
最后，提升国家创新体系的基础设施效能。建构以数字技术基础设施、数字治理基础设施以及开放型数字治理机制等为底层的基础体系，实现创新主体的低成本、高效率协同。一是重构数字技术基础设施体系。合理规划布局并加快建设集约高效和安全可信的通信网络基础设施、算力基础设施、新技术基础设施，推动分布式硬件基础设施向系统性体系支撑转变。加快新一代人工智能布局，构建集数字技术和数据要素于一体的基础平台，为跨界合作提供平台保障。二是高质量推进数据基础制度建设。建立健全数据产权归属认定、流通交易、权益分配、利益保护制度，提升数据安全治理监管能力，建立高效便利安全的数据跨境流动机制。基于数字技术、数据治理场景以及治理层级经验提炼等系统性规则，以全新区域治理体系推动国家整体创新体系变革。深入推进数据资产的全生命周期管理，强化数据知识产权创造、转化和保护机制。三是加快开放型数字治理机制建设。加快建设赋能高水平数字创新的平台生态、大数据中心和算力中心等数字“新基建”，促进全球创新要素流动与共享，积极参与全球数字产业竞争。通过生态治理和协同共享机制，优化配置开放创新生态中的数字人才、数字企业、数字金融等创新要素，使我国在更高水平对外开放中实现多主体联动。
完善支持全面创新的制度安排
一是进一步完善党中央对科技工作集中统一领导的体制。充分发挥党的领导优势和战略型创新主体的整体性优势，健全党的领导制度体系、强化议事协调机制、完善部署落实机制，在政策层面形成合力以提升国家创新体系整体效能。稳步推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，提高我国在全球科技治理中的制度性话语权。
二是健全新型举国体制，推动有为政府和有效市场双向发力。聚焦政府和市场作用所形成的补偿机制、协调机制、促进机制等，破除制约高质量发展的体制机制障碍，加快构建高水平社会主义市场经济体制。立足市场政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性，聚焦区域协调、资源配置、市场监管等，引导创新要素有序流动与合理配置。科学认识国内大循环和国内国际双循环的关系，聚焦扩大内需、强链补链、要素流动等，充分利用好国内国际两个市场、两类资源，增强全球资源配置能力。
三是以数据为核心、以场景为驱动，加快推进数据资源体系与数字基础设施建设。促进以新一代信息技术为核心、以数据和信息为关键生产要素的数字经济发展，发挥新型举国体制优势和超大规模市场优势，加快数据技术和数字技术突破。强化数字技术体系，塑造创新发展的引领态势和竞争新优势，围绕自主创新能力提升、协同创新体系变革、集群创新高质量发展等，进一步释放创新潜能、激发创新活力。强化数据治理基座建设，探索平台共治共享机制，重塑全球数字治理格局，为有效提升国家创新体系整体效能提供保障。推动开放合作战略谋划、国际化科研环境建设，促进创新主体多方融入全球网络，加快构建开放创新生态。
（作者系浙江财经大学副校长、浙江大学管理学院教授；浙江财经大学管理学院教授）
