网络空间信息交互的无限性使网络犯罪足以影响信息传达的任何场域。为便于全面打击犯罪，刑事司法对其管辖地的设定比较宽松，即只要与犯罪有联系的地方，其公安司法机关就可以对案件行使管辖权。这不可避免带来管辖竞合问题。而指定管辖是确定案件管辖最终系属的重要手段。目前，对网络犯罪指定管辖加以规范的文件主要有：《刑事诉讼法》、最高院《关于适用〈刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《刑诉解释》）、最高检的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《刑诉规则》）、公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《公安规定》）、六部委《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》（以下简称《六机关规定》）以及最高院、最高检、公安部分别于2014年和2016年下发的《关于办理网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见》（以下简称《网络犯罪意见》）和《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》（以下简称《电信网络诈骗等意见》）。这些文件涉及指定管辖的主体、对象、适用程序等内容，看似足以应对网络犯罪中的管辖难题，其实不然。
第一，指定管辖的适用情境混乱。关于何时可指定管辖，《刑事诉讼法》中是“审判管辖不明”，《刑诉解释》中要求“管辖权发生争议”，《公安规定》用语是“管辖不明确或者有争议”或“情况特殊”，《刑诉规则》则列举了四种情形，分别为“管辖有争议”“需要改变管辖”“需要集中管辖”“其他需要的案件”，《网络犯罪意见》则为案件“有争议”或“法、检已受理但发现无管辖权”，而《电信网络诈骗等意见》可适用的情形是案件“有争议”或“在境外实施”或案件“形成多层级链条、跨区域”。可见，没有哪两个文件对指定管辖适用情境的规定完全相同。即便出现频次相对较多的“管辖不明”“有争议”等字眼，其内涵、外延究竟如何，是否存在交叉亦不得而知。
第二，指定管辖的依托标准不明。管辖制度的理论基础在于法定法官（法院）原则，即立法须事先分配好法官（法院）的受案权限，避免案件发生后临时指派法官引起民众对司法公正的质疑。在确立分配标准时，学界有言：“管辖权乃考虑案件之性质、轻重、简难、审判之方便、被告之方便及法院之事务负担量等因素而定之。”亦有言：“分配管辖权时应考虑是否便利诉讼这一因素。”现有的法规虽未言明设立管辖时的考量依据，但从条文内容看，立法的精神基本与学界的认识相一致。但指定管辖显然是事后确权，是人定法官，而非法定法官。那么，指导管辖设立的立法精神是否依然适用于指定管辖？且该依据以何种标准来指定管辖？除《网络犯罪意见》《电信网络诈骗等意见》要求按照“有利于查清犯罪事实，有利于诉讼的原则” （即两个有利于原则）指定侦查管辖外，《刑事诉讼法》等其他规范性文件并未回应这一问题。这无疑进一步增加了指定管辖的恣意性，增加了案件分配的不确定性风险。
第三，指定管辖的程序指引不足。一是侦查指定管辖的法律地位不明，侦查与审判两环节指定管辖如何顺畅衔接，相关规定并不完善；二是存在需要指定管辖的情形时，是先协商再指定，还是直接指定，抑或协商是指定的必要组成部分？各规范性文件对此规定并不统一；三是指定管辖后案件的流转、管辖确权后的告知等事项，除《公安规定》偶有提及外，其他法律等规范性文件并未对后续的程序问题进行回应。网络犯罪中指定管辖出现频次高，没有周详的程序性内容作为载体，指定管辖不可能获得持久的生命力。
由此，首先，应分类细化网络犯罪的指定管辖情由。《刑事诉讼法》似乎意在对“管辖不明”以及“管辖明确且多个法院均有权管辖”的情况进行规制，但《刑诉解释》《刑诉规则》《公安规定》中掺杂的“管辖有争议”情形则模糊了指定管辖的适用范围。根据理论推演，管辖不明可分为“规定不明导致适用中管辖不明”和“规定明确但适用时管辖依然不明” 两种情况。前者主要表现为理解有偏差的管辖不明，涵括办案机关自认有实际无、办案机关自认无实际有、涉案地是否犯罪地存疑这几种情形。后者除理解有偏差导致的管辖不明外，还包括理解无误但有管辖权的办案机关争抢管或推诿管、涉案地隶属的行政区域界线不明等引发的案件管辖系属不确定的情况。事实上，诸上情形也可以概括为“管辖权有争议”。“管辖不明”和“管辖有争议”二者其实互为因果。从大陆法系代表性国家德、法、日、韩的立法来看，没有哪国将管辖“不明”和“有争议”并列而设。且鉴于“管辖不明”容易让人产生“管辖明确就无需指定管辖”的错误认识，建议废去“管辖不明”的说法，而采用包容性更强的“管辖权有争议”的表述。同时，以“其他因特殊事由需要指定管辖”充当指定管辖情由的第二梯队，并基于立法政策等考量将特殊事由详细罗列为“因法律或事实的原因管辖不能、受理后发现无管辖权、因办案需要而并案管辖、牵连管辖的”这几方面，克服指定管辖适用的随意性。
其次，明确指定管辖的参照标准。可设立二元的指定管辖标准，对因法律或事实原因管辖不能的情形进行指定时，以办案能力强（如办案单位人员充足、荣誉嘉奖多）、有类似案件处理经历、离管辖不能地的距离近作为筛选的标准；对其他情形进行指定时，以定罪所依靠的主要证据所在地为指定依据。后者的操作方案是，分析实践中网络犯罪的证据链条，利用大数据技术展现用于定案的主要证据的表现形式及证据分布情况，继而根据证据集中地确定管辖地。这使得“有利于查明案件事实”的原则更有抓手。当然，这是以审判为基点的指定管辖的标准。在侦查之初，证据尚在挖掘中，各办案机关应齐头并进，待案情明朗需要指定时再按照以上标准进行。
最后，健全指定管辖的程序构造。填充指定管辖的程序内容，绕不开对前述疑问的纾解。侦查与审判两阶段的指定管辖衔接问题，实质上是以哪个阶段的指定管辖为中心的问题。综观多国的刑诉立法，除俄罗斯在审前诉讼程序中专列“侦查管辖权”条文外，两大法系代表性国家均以审判为中心进行指定管辖的设置。建议我国在不改变当前以审判为基点的管辖模式下，发挥检察机关对侦查环节指定管辖的监督作用，并保留法院审查侦查指定管辖是否适当的权限，维持其对管辖的最终决定权。同时，对指定管辖的适用情由加以区分，明确需要直接指定管辖的情况，如因回避而整个法院管辖不能等，其余则采用先协商再指定的做法。将“指定管辖”作为议事机制，从启动到完结围绕参与主体、议事机制、案卷流转等进行程序再造，并指明指定管辖前程序与证据的效力，规定将附带说理以及移交案卷材料指示的指定管辖决定书送达相关机关和当事人等事项。
（本文系山东省社会科学规划审判研究专题（18CSPJ17）成果）
（作者单位：中国海洋大学法学院）
