党的十九大报告提出，要设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。这是“国土空间用途管制”概念首次出现在党的全国代表大会的报告中。在2018年国务院机构改革中，该项职责划归新组建的自然资源部。2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）指出，“以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制……因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间”。可见，党和国家高度重视国土空间用途管制在国土空间治理中的作用。当前，国土空间用途管制主要以政策性文件为依据，在全面推进依法治国的时代背景下，该项制度要得到长期、稳定和有效的实施，法治化是必然选择。
空间正义是基本价值
正义是法的基本价值取向和最高价值目标，在环境法中主要体现为人类自身利益和自然环境保护之间的和谐、代内和代际之间环境资源权益的平等享有。空间不仅是法律存在和实现的场所，也可以被看作法律内容的一部分。事实上，我国现行的环境法律体系中不乏将空间作为法律内容的情形，有依据生态系统自然规律界定的特定领域空间（如国家公园、自然保护地），有依据生态和社会系统划定的流域空间（如长江、黄河）。若试图从环境法的视角去理解空间正义，更多的是正义的立体表征，旨在追求社会空间和生态正义的综合效应，它的这种多重属性意味着人们不仅应该从社会空间视角去把握不同利益群体空间利益上的责任和义务问题，还要从生态空间视角去理解人与其他生命乃至整个自然界的关系。国土空间用途管制的法治化同样属于将空间视作法律内容的情形，只是不局限于特定区域，而是扩展到整个国土空间范围内。
正因为我们难以从经济、政治、文化、社会、生态文明等单一面向去实现最佳管制效果，难以割裂自然空间单元和社会空间单元，难以完全区分看待上下游、左右岸等不同产业、行业与群体的利益，空间正义这一价值理念才在国土空间用途管制法治化的诸多价值目标中居于核心地位。过去分要素分部门的用途管制显然难以满足新时代“五位一体”总体布局的要求，而将空间正义作为国土空间用途管制法治化的基本价值，则有利于以全局性、整体性、系统性思维实施国土空间用途管制，通过统筹、合理地配置国土空间资源及其所附载的生态资源、综合考虑各方因素公平分配相关利益等实现经济、社会、生态三效益的协调统一，有助于消解资源分配不公、生态破坏、区域发展不平衡等一系列矛盾和问题。
法治化是重要手段
从整体上看，实现空间正义有赖于国土空间治理现代化，而后者离不开国土空间治理的法治化，国土空间用途管制法治化又是国土空间治理法治化不可或缺的重要内容。虽然国土空间用途管制至今未有统一、权威的概念界定，但是从党和国家的一系列政策文件中仍然可以窥见、分析并总结出国土空间用途管制的主体、对象、范围、手段等。2018年国务院机构改革后，自然资源部负责统一行使所有国土空间用途管制的职权。管制对象是全域所有自然资源，包括陆域空间和海域空间，涵盖耕地、水域、森林、草原、湿地、海域海岛、矿藏、荒地等各种自然要素，其主要针对建设活动和非建设活动，一类涉及各项开发建设，一类涉及自然资源保护管理。由于我国自然资源禀赋、经济文化发展等差异，用途管制采用分区分类的方式，不仅包括对自然资源利用方式的管制，还包括利用强度、效果及其对自然资源可持续利用影响的管制，是全方位、全过程的管制。
目前国土空间用途管制法律支撑尚显不足，若欲构建相关法律制度体系以保障有效实施，首先需要从作为根本法的宪法中寻求依据。我国《宪法》中有关经济自由、社会保障、财产权保障、国家环境义务、人权保障等规定无一不在反映国土空间用途管制需要兼顾的各个面向。但是，宪法规范毕竟具有原则性、抽象性的特征，在实践中还需要对宪法相关规范进行立法转化。《若干意见》明确提出要“研究制定国土空间开发保护法”，而国土空间规划和用途管制为国土空间开发保护之核心内容，其相应立法也备受关注，为避免国土空间开发保护各项制度交叉重复、相互冲突，徒增国土空间治理领域立法、执法和守法成本，制定《国土空间开发保护法》有必要采取框架法的立法模式，即该法仅对其所包含的具体法律制度作框架性规定，涉及相关制度的具体内容则授权通过行政立法加以完善。就国土空间用途管制而言，可在《国土空间开发保护法》中以专章方式作出框架性规定，再制定《国土空间用途管制条例》作出更具操作性的细化规定。而且，由于国土空间范围较大，用途管制涉及事项庞杂，不仅需要从国家层面立法予以保障，各地也需通过地方立法因地制宜实现差异化管制。
多措并举是必然要求
国土空间用途管制是一个复杂的系统工程，通过其法治化实现空间正义离不开相应的配套制度和措施，以形成保障其有效实施的合力。从实体层面来看，首先应完善国土空间规划。《若干意见》明确国土空间用途管制要以国土空间规划为依据。国土空间规划要以资源环境承载力评价和国土空间开发适应性评价作为空间布局和格局优化的基础，全国、省、市县和乡镇等不同层级的国土空间规划在战略性、协调性和实施性上应有不同的侧重，从而为国土空间用途管制的有效实施提供科学依据。其次应建立健全生态补偿制度。国土空间用途管制对土地开发利用程度作出相应的约束，保障了土地的可持续利用，虽然在某种程度上弥补了土地资源配置市场失灵而导致的弊端，但也意味着相关地区可能会因此丧失相应的发展权。而且，对国土空间进行不同功能分区，也会导致地租的不均衡分配，但是在实际操作中各地区之间、各市场主体之间很难自主形成补偿协调，因此需要建立以政府为主导的生态保护补偿机制，真正体现出空间正义对国土空间用途管制的引领作用，提高全民保护自然资源和生态空间的自觉性和积极性。最后应完善国土空间用途管制监督管理制度。要基于土地督察、环保督察、海洋督察等日常巡查与监管工作，充分利用卫星遥感监测、大数据和云计算等技术以及全域国土空间信息化与数字化成果，建立集成化的国土空间用途管制监测评估机制和动态预警机制，实现对国土空间的全域、全要素动态监管；要综合考虑空间底线、结构效率与空间品质，建立能够全面反映量、质、效要求的国土空间用途管制监测指标体系；要盯住“三条控制线”等重点空间，建立对自然资源年度计划、空间准入、用途转用与实施许可执行效果的常态化评估机制；要及时发现并严肃查处国土空间开发利用中的违法行为，强化国土空间用途管制的权威。
从程序层面来看，一方面，对空间准入正负面清单、建设项目的许可、用途转用等相关信息及时公开，保证公众的知情权，推进制度实施的透明化、阳光化，提高政府公信力，在有效保障公众监督权的同时，也能为公众提供行为指引。另一方面，可采取论证会、听证会或者其他形式强化公众参与，就国土空间用途管制相关事项征求有关单位、专家和公众的意见，特别是要最大限度地保障社会公众对涉及公共利益的国土空间用途管制的民主参与、有序参与，使相关管制措施能够得到公众的充分理解、认同和支持。
（本文系国家社科基金重大项目“整体系统观下生物多样性保护的法律规制研究”（19ZDA162）阶段性成果）
（作者系教育部文科重点研究基地武汉大学环境法研究所教授、所长）
