自从2018年中国出入境检验检疫部门正式并入中国海关，实行关检合并以来，不仅引起了海关实践的重大变化，而且对海关监管理论产生多方面影响，其中以海关监管对象的变化最为突出。

　　海关监管对象的学术检讨

　　海关是国家的进出关境（以下简称“进出境”）监督管理机关，从理论上来说，海关在履行对进出境人员、运输工具、货物、物品（行李物品、邮递物品和其他物品）的监管以及征收关税和其他税费、查缉走私、海关统计、出入境卫生检疫、出入境动植物及其产品检验检疫、进出口商品法定检验、海关风险管理等各个海关职能时，都是在进行海关监管，进出境人员、运输工具、货物、物品都属于海关监管对象。但目前来看，无论学界还是海关实务部门，主流观点认为海关监管是对进出境的运输工具、货物、物品的监管，海关监管对象仅限于进出境运输工具、货物、物品，不包括进出境人员。之所以产生这种反差，主要原因是当前关检合并仅是机构和人员的合并，原出入境检验检疫的法规和原海关的法规并没有融合，《海关法》的主要内容并不适用于出入境检验检疫，人们对海关监管对象的认识仍然停留在《海关法》的规定中。

　　《海关法》第2条规定，中华人民共和国海关是国家的进出关境监督管理机关。海关依照本法和其他有关法律、行政法规，监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品（以下简称“进出境的运输工具、货物、物品”），征收关税和其他税、费，查缉走私，并编制海关统计和办理其他海关业务。从第2条规定可以看出，海关监管对象仅限于进出境的运输工具、货物、物品，不包括进出境人员。在关检合并前，海关监管对象不包括进出境人员无论是理论上还是实践中都没有问题，但在关检合并后则明显不妥。海关监管对象不包括进出境人员，显然是把出入境检验检疫的职能排除在外的，尤其是国境卫生检疫的基本职能。

　　海关监管对象变化的法律依据

　　关检合并后，海关法的渊源也发生了重大的变化，主要是原出入境检验检疫的法规已成为海关法规的重要组成部分，如《进出口商品检验法》《国境卫生检疫法》《进出境动植物检疫法》等法律以及与其相关的行政法规、规章和行政规范性文件都是海关法规的渊源。

　　当前海关监管对象包括进出境人员是有明确法律依据的。《国境卫生检疫法》第4条规定，入境、出境的人员、交通工具、运输设备以及可能传播检疫传染病的行李、货物、邮包等物品，都应当接受检疫，经国境卫生检疫机关许可，方准入境或者出境。第7条规定，入境的交通工具和人员，必须在最先到达的国境口岸的指定地点接受检疫。除引航员外，未经国境卫生检疫机关许可，任何人不准上下交通工具，不准装卸行李、货物、邮包等物品。第8条规定，出境的交通工具和人员，必须在最后离开的国境口岸接受检疫。可见，进出境人员是国境卫生检疫的主要对象，国境卫生检疫属于海关的主要监管职能，进出境人员就是海关的监管对象。如果把进出境人员排除在海关的监管对象之外，就等于否定了国境卫生检疫是海关的主要职能，进而否定了关检合并的机构改革成果，更与当前实际情况不相符。

　　海关监管对象变化引起理论变革

　　第一，海关理论体系的重大变革。例如，在海关管理的理论体系中，当前必须包括国境卫生检疫的理论，必须研究海关在海港检疫、航空检疫、陆地边境检疫、卫生处理、检疫传染病管理、传染病监测、卫生监督等管理流程及其存在的问题；海关法律制度理论体系中，必须研究海关国境卫生检疫法律制度，研究海关国境卫生检疫的法律依据、法律关系和海关国境卫生检疫法律关系主体的有关法律责任，重点研究海关国境卫生检疫法律关系中船舶和航空器的负责人或者其授权的代理人、国境口岸有关单位和交通工具的负责人、检疫传染病染疫人和出入境的尸体、骸骨的托运人或者其代理人等行政相对人的权利与义务以及不履行法律义务需要承担的法律责任，研究海关的权力和义务以及滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊和违法失职等所应承担的法律责任。

　　第二，海关基本概念的重大变革。以海关查验和检查为例，根据《海关法》第6条规定，海关查验概念的外延是仅包括进出境货物、物品的查验，海关检查特指出境运输工具的检查。关检合并后，海关查验概念的内涵和外延发生了变化。根据《国境卫生检疫法》和《国境卫生检疫法实施细则》，“查验”指国境卫生检疫机关实施的医学检查和卫生检查，其查验的对象包括入境检疫的船舶、入境航空器、乘坐航空器的入境旅客、出入境检疫的列车、陆地口岸徒步出入境的人员等，海关查验概念的外延不仅仅包括进出境货物、物品。海关查验概念的变化同时也会引起海关检查概念的变化。根据《海关法》第6条规定，海关检查特指出境运输工具的检查，关检合并后，出境运输工具不仅要接受海关的检查，而且要接受海关的查验。再以货物、物品为例，《海关法》规定的货物、物品是两种监管对象，而《国境卫生检疫法》却规定货物是物品的一种。

　　第三，海关缉私管理体制的变化。根据国务院《关于缉私警察队伍设置方案的批复》（国函［1998］53号）等规定，原来海关缉私的管理体制是海关缉私部门和海关缉私工作受公安部和海关总署双重领导，以海关总署领导为主。关检合并后，2018年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业公安机关管理体制调整工作方案》，按照“警是警、政是政、企是企”的要求，将海关缉私公安实行双重领导，以公安部领导为主，实行垂直领导。目前海关缉私的管理体制是：海关缉私部门和海关缉私工作受公安部和海关总署双重领导，以公安部领导为主，重点是加强政治领导、干部管理和队伍建设。海关缉私业务工作由海关领导负责。海关总署缉私局为海关总署内设机构，列入公安部序列局。

　　第四，海关缉私部门刑事案件管辖范围的变化。关检合并前，走私案件由海关缉私部门进行立案侦查。关检合并后，海关缉私部门进行立案侦查的刑事案件进行了扩展。根据《关于印发〈公安部刑事案件管辖分工规定〉的通知》（公通字〔2020〕9号），海关总署缉私局不仅管辖海关关境内发生的走私普通货物、物品案和海关监管区内发生的《刑法》分则第三章第二节走私罪和第六章第七节中的案件，而且管辖逃避商检案、妨害国境卫生检疫案、妨害动植物检疫案。同时根据《关于印发〈公安部刑事案件管辖分工规定〉的通知》中并案管辖的原则，结合司法实践，其他与走私罪相关的犯罪也可能由海关缉私部门立案侦查，或者配合侦查。如骗取出口退税刑事案件、上游犯罪为走私罪的洗钱刑事案件等也可以由海关缉私部门一并办理，不再移交。与进口药品有关的妨害药品管理罪和非法引进、释放和丢弃外来入侵物种罪也可以由海关缉私部门并案侦查。最终海关总署缉私局管辖案件范围可能多达18种。

　　总之，关检合并引起了海关监管对象的诸多变化，亟须构建全新的海关理论，以指导关检融合的新实践。

　　（作者单位：对外经济贸易大学政府管理学院）