党的二十大报告明确指出，要完善基层综合执法体制机制。行政执法体制改革是提升行政执法质量和效能、确保高质量发展的重要改革举措，直接关系法治政府建设成效。完善基层综合执法体制机制是深化行政执法体制改革的重要方面。对此，2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）明确规定了综合执法和行政处罚权下移等问题。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》等政策文件明确了乡镇（街道）综合行政执法的改革任务、要求和举措。
基层综合执法实践中存在的问题
近年来，全国各地分层分类扎实推进基层综合执法体制改革，取得积极成效，但随着改革进程的不断深入，实践中一些深层次问题逐渐显现。一是部分县区、镇街两级监管职责边界不清，监管与执法权责衔接不畅，综合执法“实质融合”“有效综合”仍需时间。二是下放基层执法事项，部分未充分考虑专业性与承接能力，导致实施效果未达到预期。三是县区业务主管部门、镇街执法机构两者的执法协同不足，信息共享与执法反馈机制不健全，执法指导与法律适用支持机制缺乏。四是基层执法队伍建设和能力提升效果不明显，镇街执法力量配备不足，法律人才与专业执法人才欠缺，执法办案能力和法律风险防范能力有待加强。五是基层综合执法保障与监督机制亟待完善，执法事项虽下沉镇街，但相应的人、财、物保障未跟进到位，有力的执法监督机制尚未建立。为破解以上难题，应当以行政效能为导向，全方位、多维度完善基层综合执法体制机制。
深化综合执法改革应以行政效能为导向
一是从改革初衷来看，行政执法效能是综合行政执法改革的重要价值诉求。党中央作出综合行政执法改革的重要部署，是为统筹配置行政执法职能和执法资源，解决多头多层重复执法问题，进而提高行政执法能力水平，提高行政执法效能。具体而言，综合行政执法体制改革是在整体政府理念之下，以相对集中行使行政处罚权为制度基础，通过优化配置执法职责、整合精简执法队伍、下沉执法权限和力量、创新执法方式，开展跨部门、跨区域、跨层级的行政执法体制改革和创新。基层实施综合行政执法的主要目的在于，通过推进行政执法权限和力量下沉、执法机构和资源整合，从根本上解决“管得到的看不到”“看得到的管不到”的基层社会治理弊端。可见，综合行政执法在考虑执法行为合法性之余，更多考虑的是行政活动的效能与协调等，也就是说，保障行政活动的合法性仍然是重要目标，但最大限度地发挥行政资源的效能也是行政的重要价值诉求。
二是从理论基础来看，行政效能最大化理论能成为综合执法改革制度的理论支撑。我国传统行政执法体制存在“碎片化”弊端，部门间壁垒高筑，执法队伍多、力量散、效能低。要解决以上长期困扰基层执法的难题，对执法效能产生积极影响，就需要以科学的理论为根基来搭建综合行政执法体制机制。行政资源效能最大化理论强调，不仅要避免行政资源的空转，而且要把有限的资源投入到有效的服务和管理之中；达成目标的手段应当效益最大化，并将能更加有效、高效地完成执法任务作为主要考虑因素。可见，行政效能最大化理论能与整体性治理、协同治理理论积极融合，共同发挥作用，有效回应高效政府建设的需求。
三是从效果预测来看，行政效能导向理念有助于凝聚改革共识、促进有效协同、实现改革目标。我国综合行政执法改革是涉及职能、机构和队伍的整合式改革，既有执法权的横向集中，又有纵向下沉，涉及问题多、推行难度大。对此应当提升改革共识，形成行动合力。以行政效能为导向，能指引执法决策者、实施者、监督者对行为进行客观判断，关注综合执法是否有利于实质提高行政效能，而不是仅仅从“形式综合”层面作出分析。同时，这也能促使各主体更深刻理解综合行政执法改革的内在实质：不是在物理意义上将执法职能、执法权力集中到一个部门，更不是为了综合而综合，而是通过“综合”这一形式，将分散的执法力量整合组建成相对独立又集中统一的行政执法队伍，进而实现执法资源的统一配置，提高行政执法水平和行政监管的效能。
全方位、多维度完善基层综合行政执法体制机制
一是厘清区镇职责边界，健全职责分工与衔接机制。应遵循科学分工、权责明确、无缝衔接的基本原则，厘清县区级业务主管部门与各镇街的源头监管、后续监管与末端执法的界限，明确县区级部门日常监管与各镇街执法机构执法监管的边界，避免出现职责交叉或职责落空。通过设立权责清单、配合事项清单，明确县区级部门与镇街的主体责任和配合责任，建立职责衔接机制，防止审批、监管、处罚相互脱节。针对清单以外其他确需镇街办理或者协助办理的临时性、阶段性工作事项，设立准入机制，经审核批准后实施。建立职责争议处置机制，解决县区、镇街层级间日常监管与执法监管等职责交叉、边界不清等问题。
二是充分考虑镇街承接能力，完善基层执法事项动态管理机制。镇街的执法承接能力直接关系到行政处罚权下沉后的运行质效，在很大程度上决定了改革的预期价值能否实现。镇街承接能力，包括人力、物力、财力以及执法人员专业能力等诸多基础性要素，即镇街是否具备组建综合执法队伍的能力，是否有相应资源承接下放的综合执法事项和执法任务，执法队伍的执法能力和水平是否能达到执法的专业性和技术性需求等。因此，将执法事项下放镇街时，应当以“放得下、接得住、管得好、有监督”为原则，选择基层管理迫切需要且高频多发、易发现易处置、专业要求适宜的行政执法事项，依法交由能够有效承接的镇人民政府、街道办事处实施。此外，还要根据下放事项的专业性程度、实施情况、执法效果、社会满意度等因素，适时对事项清单进行动态调整。
三是推进执法数字化建设，健全执法协同运行机制。在数字化改革浪潮之下，综合执法改革应当善用数字化理念、技术与手段，探索形成数字化驱动综合行政执法改革的新样态。应建设统一的综合执法监管平台，做到执法和监管部门全覆盖，依托科技赋能实现资源整合和数据互通共享，促进执法有效协同。执法协同是综合行政执法的一大难点，也是影响改革成效的关键。应明确综合行政执法改革、事项协调的统筹机构，并建立健全案件移送、信息共享、联合执法、证据互认、技术支持、协作配合等工作衔接制度。
四是加强基层执法保障，健全执法队伍建设机制。应加强镇街综合行政执法的人财物保障，落实行政执法工作经费、办公用房、执法车辆。合理配置一线行政执法队伍力量，根据综合行政执法不同的业务管理领域，在镇街综合行政执法队下设行政执法中队，设置法制审核部门或者法制岗位，合理配置执法辅助力量。建立常态化培训指导机制，加强对基层执法人员法律知识、行业标准规范、行业政策解读、执法实践经验、专业知识等方面的培训，不断提升行政执法能力。
五是完善效能评价体系，健全执法监督机制。完善综合行政执法效能评价体系，应从执法制度、执法质量、队伍建设、部门协作配合等方面对执法机构的职能履行情况进行评价，并强化结果运用。从内部监督、政府层级监督、社会监督等方面构建行政执法工作监督体系，形成整体监督合力，促进行政执法权力规范透明运行，提升执法综合效能。
（作者系华南理工大学法学院副研究员）
