【核心提示】区域治理问题可归结为发展问题、稳定问题和安全问题。区域治理绩效从特定的视角提供了解决区域问题、化解区域矛盾的理念方法。以追求绩效最大化为目标，补齐国家治理现代化的短板，提升区域治理绩效重在实现三大转变。

　　区域治理是国家治理不可或缺的组成部分，彰显着国家治理能力和治理体系现代化的成效。我国幅员辽阔，历史悠久，不同区域具有不同的地缘特征、人文传统、民族结构等。处于不同的发展阶段，不同区域在国家治理格局中拥有自身的独特地位。改革开放以来，我国区域发展成就卓著，如粤港澳大湾区发展引领国家发展战略。但与此同时，区域发展不平衡问题也在不同程度上表现出来。党的十八大以来，习近平总书记高度重视区域治理工作，从国家长治久安及均衡发展的战略高度，对区域治理，包括边疆治理提出了一系列新要求，也为理论研究及创新发展指明了方向。作为一个分析视角，将绩效的理念导入区域治理，旨在强化结果导向和公众满意度导向，为区域治理研究和区域治理决策注入新的动力。

　　区域治理现代化催生区域治理绩效

　　治理概念和“绩效”一样也源自企业。1979年，奥利佛·伊顿·威廉姆森首先使用“治理”一词，之后被广泛应用于企业及经济领域，如“公司治理”。1989年，世界银行针对非洲提出“治理危机”，由此“治理”概念延伸到公共领域，并成为新公共管理运动旗帜下政府管理创新的范式之一。我国实行社会主义制度，党的领导是国家治理的根本保证，有关透明、责任、法治、公众参与等现代治理理念丰富了公共管理发展中的治理概念、理念研究。

　　中国区域划分由来已久。在历史兴衰交替进程中形成了内涵丰富的区域管制制度、方略和思想。区域是相对国家整体而言的，区域治理可视为运用国家权力并动员社会力量解决区域发展矛盾的过程，其指向国家权力与社会动员、治理结果和治理过程等内在关系及基本要素。同时，公共治理领域的绩效及其评价融合的多维属性，可视为一种衍生概念系统。所谓区域治理绩效是指参与区域治理的各类各层主体，因主动作为所带来的价值、业绩、成效和付出成本，涉及投入、过程、产出、影响全流程。从价值导向、度量体系及动力源泉来看，区域治理现代化催生区域治理绩效，因为治理现代化离不开方向、标准和动能。

　　区域治理绩效是区域治理内涵的延伸，它的特点：一是政治性，即政治引领特质。坚持党的领导是区域治理的前提条件，凸显以人民为中心的发展理念构成区域治理绩效的价值理性。二是能动性。绩效是责任主体的能动行为，并非自然生成。区域治理绩效指向肩负区域治理的责任主体，强调过程控制服务于结果导向。三是目的性。绩效最大化是区域治理追求的目的，旨在实现区域的善治和长治久安。四是多维度。区域治理绩效可分为政治、经济、文化、社会、民生等多方面绩效。五是应急性。不同的区域，如边疆地区往往在某种程度上隐藏着不同的风险因素，存在较大的不确定性，从而决定区域治理很多时候呈现一种应急治理的状态。

　　结果导向体现区域治理绩效的工具理性

　　治理是一个循环系统。相对于过程控制，凸显结果导向是治理绩效的内在逻辑。所谓结果可视为治理活动的“产出”，指向预设目标的实现，与目标管理具有相同的属性。区域治理针对不同地区，在治理目标体系中，涉及总体目标和局部目标、中长期目标和短期目标、价值目标和数量目标等。区域治理绩效目标首先表现为工具性，是国家治理目标的分解，由此，客观上要求层级之间的目标保持高度的一致性和匹配性。但同时，区域治理目标并非总体目标的简单细分，区域的异质性决定各地方治理目标的特色。

　　学理上，区域治理绩效驱动目标实现的工具理性主要体现在三个方面：一是甄别目标。绩效目标是绩效及其评价的内在要求和逻辑起点。和目标管理中的目标设置不同，绩效目标因其民主程序和价值归属，驱使目标论证更加科学合理。例如，在区域的集合中，边疆地区治理居于特殊地位。一般来说，边疆地区往往是多民族聚居地区，治理目标更加多维，绩效理念能有效甄别目标的价值性与工具特征。二是检验目标。区域治理是一项复杂的社会工程，也是一个庞大的结构系统。要实现区域治理现代化目标，离不开度量方法和衡量标准。绩效的可量化特性往往体现于关键指标上，从而为检验目标提供了可行性与方法论，同时为治理决策提供支撑条件。三是驱动目标。绩效意味着激励，绩效评价意味着启动激励功能。绩效评价以责任主体为对象，针对一定周期内因责任主体作为，其所带来的增量变化，将有利于增强激励的针对性和有效性。对评价结果的应用，形成反馈沟通机制，这有助于把握治理过程中的关键信息，正视薄弱环节，进一步铸造实现目标的动力。

　　公众满意度折射区域治理绩效的价值理性

　　治理绩效与政府绩效一样，内置了经济性、效率性、效果性和公平性。如果前三个维度体现工具性，那么，公平性则构成区域治理绩效的价值导向。其核心在于民主治理，即在坚持党的领导下，强调区域主体多样参与及不同社会主体的相互协同。“民主行政和公民参与紧密相连、不可分割，公民参与的程度是衡量政府管理民主化程度的重要标准。”能体现公平及民主的指标莫过于公众满意度，因为公众满意度是对治理结果的评判，是对治理过程的监督，满意度结构指数展示社会最大公约数，可以为推进区域治理现代化提供价值图谱。

　　党的十八大以来，党和政府高度重视区域发展及治理工作。以边疆治理为例，针对边疆地区，出台了一系列优惠政策，通过转移支付及其他方式给予财政支持，边疆社会经济得以长足进步。但与此同时，一些政策执行至基层的效果有待提高，目标需更明确，以此来获得公众认同感。如设法改善边疆县区营商环境，杜绝“工业立市”，将有限资源投向民生工程，加快缩短公众的收入水平差距，倡导生态环境保护、民生保障等能够增加公众满意度的政策目标。

　　满意度评价也是一种纠错纠偏机制，可以促进区域地方政府积极作为，责任作为。区域治理绩效要求建立以公众满意为导向的政府绩效评价制度，引导和约束地方政府行为，将地方政府竞争从GDP最大化转移到“绩效最大化”“服务最大化”的目标上来。满意度评价于政府决策是一面镜子，正如柯恩所说，“民主是一种社会管理体制，在该体制社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策”，从而确保决策的科学性与民主性。

　　提升区域治理绩效重在转变传统思维

　　区域治理问题可归结为发展问题、稳定问题和安全问题。区域治理绩效从特定的视角提供了解决区域问题、化解区域矛盾的理念方法。以追求绩效最大化为目标，补齐国家治理现代化的短板，提升区域治理绩效重在实现三大转变。

　　首先，从区域管理向区域治理转变。管理具有自上而下的垂直性和追求公共组织的执行力。治理凸显政府、社会组织、公众等多主体的地位和作用，追求政府及社会公信力。长期以来，地方政府强调自上而下过程控制有其内在的正当性。但面对新的时代背景，面对发展的不平衡不充分，以及民生保障、脱贫攻坚等叠加性矛盾，应充分调动多主体参与治理的积极性，构建中央政府、地方政府和社会组织共治共享的新格局。

　　其次，从经验管理向大数据治理转变。基于地缘、历史等原因，欠发达地区区域管理囿于传统，大都呈现很强的经验性。治理绩效是一个与时俱进的开放体系，从经验数据向实验数据的转变为区域治理提供了契机。互联网技术的发展、大数据技术的应用，为现代区域治理提供了信息搜集的平台和效果反馈系统，“数字治理”成为支撑区域经济发展的有效路径。

　　最后，从上级满意向公众满意转变。区域治理绩效的满意度导向要求公共政策及政府作为应充分反映和满足人民的需求，改变自上而下的管理思维和目标导向，杜绝形式主义。提升区域政府绩效的衡量标准在于公众满意度，为此，应立足于区域实际，构建区域治理绩效评价体系，包括民意调查的信息平台，及时反映公众满意度。同时，区域治理往往离不开应急治理，应防患于未然，构建区域安全风险应急体系和机制。

　　（作者单位：广西大学公共管理学院、华南理工大学政府绩效评价中心；华南理工大学公共管理学院）