习近平总书记在党的二十大报告中明确指出，“加快建设世界重要人才中心和创新高地，促进人才区域合理布局和协调发展，着力形成人才国际竞争的比较优势”。《国家“十四五”期间人才发展规划》也明确在北京、上海、粤港澳大湾区建设高水平人才高地，在一些高层次人才集中的中心城市建设吸引和集聚人才的平台。这将是新时代实施人才强国战略的核心目标，也会重构国际人才竞争力量对比的新格局。前不久，剑桥大学与哈佛大学肯尼迪学院贝尔弗科学与国际事务中心发布的《伟大的竞争：21世纪的中国与美国的较量》报告中，提出美中不仅在特定科技领域存在领导力方面的竞争，而且在科技人才吸引、科研生态系统构建和效率、国家政策等方面存在竞争，而美国正在失去前沿科学的人才竞争优势。可以预见，创新人才的争夺会是未来中美竞争的重要面向。
如何建设高水平人才高地，党的二十大报告强调的建立新型举国体制是一个不二选择。新型举国体制在本质上要求，在坚持党对人才工作全面领导下，实现政府和市场的有机结合，科学把握政府与市场之间的协同关系和各自的功能定位边界，相较于传统举国体制具有“整体协同优势”“关键集中优势”和“有效动员优势”。如何发挥市场配置资源的决定性作用，如何处理好政府和市场、社会的关系，将是新型举国体制需要在人才高地建设上探索的新课题。
新型举国体制需要落脚在打造一流的“营创环境”这个根本问题上，而不仅是传统举国体制下特事特办的“人才特区”上。毫无疑问，中关村、前海、北生所等先行先试的“人才特区”样板就局部来说是成功的。但这些“温室效应”往往很难移植，反而造成人才体制机制改革的“双轨制”或体外循环制。要强化现代化建设人才支撑，坚持人才引领驱动战略地位，形成人才国际竞争比较优势，需要把重心调整到人才的创新生态环境上。近十年来，我国在“营商环境”的改善优化上取得很大成效，极大推动了我国市场经济基本制度的形成。相对“营商环境”，“营创环境”有其特定内涵。所谓“营创”，就是创新人才或创新团队开展创新活动的全部经营运作行为。“营创”的主体是科学家和创新团队，他们与“营商”主体一样，都需要市场配置资源，需要自主创新激发活力。但不同于货币资本和人力资本，“营创”的核心要素是由新思想、新知识产生的创意资本，本质是追求从零到一的突破。无论原始创新还是应用创新，都将是一个长期的公共投入、新知识积累与创新人才培养集聚的过程，且伴随着未知领域的极大不确定性和随机性。因此，“市场失灵”困境在所难免，高风险、高费用和不同的实践跨度难免阻碍复杂的新技术创新平台发展。政府的微观直接干预、人财物的行政管理方式，也会造成创新活力、效率、积极性的下降。这就需要营造一个政府、市场、社会和创新主体多元协同治理的开放创新生态环境。这就是我们打造人才高地“营创环境”的意义所在。
如何建设人才高地的一流“营创环境”？
第一，贯彻落实党的二十大报告提出的教育优先发展、科技自立自强、人才引领驱动的战略定位，畅通教育、科技、人才工作系统集成的营创生态大循环。一流“营创环境”的核心是创新再生产和人才再生产的大循环质量，要提高人才自主培养的可控力。要切实解决教育、科技、人才各自为政的思维模式，全方位从人才培养、引进、使用、流动、激励等环节保证全链条上花大力气重构系统完整、功能齐全、运转高效的人才营创生态大循环体系。依托宽广、厚实、活跃的国内大市场，突出教育的生产供给功能、人才的流通配置功能、科技和产业的消费需求功能，发挥我国日益加大的教育和科技优势，畅通国内营创大循环。只有如此，才能有效应对严峻的全球人才竞争和科技竞争，形成国内国际双循环相互促进的营创发展格局。
第二，要从制度层面为建设“营创环境”提供更有力的保障和支撑。一是完善营创环境的现代治理体系。各级党委要提高把方向、谋大局、定政策、促改革的能力，把营创环境治理体系和治理能力现代化当作一项重大战略任务来推进，将党的领导落实到营创环境治理的各领域、各方面和各环节，构建具有国际竞争力的营创环境制度体系，并将其转化为营创环境的治理效能。政府必须转变治理方式，优化职责体系，构建目标优化、职责清晰、协同高效、依法行政的营创环境治理行政体制，更好发挥作用。二是强化营创环境的市场治理。要充分发挥市场在营创过程中的决定性作用，落实市场主体的营创自主权，支持创新人才和创新团队为推进治理体系和治理能力现代化贡献智慧和力量；充分发挥创新组织的自我治理作用，把营创环境工作的着力点真正落到创新组织尤其是企业上，使创新组织成为引领营创环境优化的主角。三是突出营创环境的社会治理。发挥社会组织在营创环境建设和优化中的独特作用，培育自主、自为、自律的创新人才新组织，强化社会组织对营创环境发展的服务职能和治理功能；加强人才高地示范区和人才集聚平台的营创环境社会治理，鼓励各类园区因地制宜地建设海外营创环境开放创新集聚试验区、营创环境服务产业集聚区、营创环境特别社区和管理改革实验区，促进国际化的营创环境公共服务、便利服务和一站式服务；构建基层社会营创环境治理新格局，健全社区管理和服务机制，吸引全社会关心和参与营创环境社会治理，形成共建共治共享的社会治理共同体。
第三，提升营创环境治理能力现代化水平。目前各地对人才高地建设更多的期待是中央给政策、给优先权，让自己先“特起来”，而不是提升营创环境治理能力，让自己“强起来”。为此，明确政府与市场、政府与社会在人才引领驱动中的角色定位；在人才高地建设上明确新领域、新赛道，发挥新动能、新优势；激发高地区位优势的创新活力和城市群间的协同创新等问题，无疑是提升营创环境治理能力现代化水平的关键。一是政府与市场、社会、用人主体形成四轮驱动创新合力。政府为市场提供相应的制度安排，市场通过价格、供求、竞争三大机制实现政府创新治理的执行力和公信力，为实现良好的营创环境提供现代化的治理能力支撑。二是找准新发展格局下的创新动力。在新发展格局下，将科技创新作为发展方向，打造先进的创新动力，促进国内国际创新资源的合理配置和高效循环，从全链条上重构创新生态循环体系。三是激发区位优势的创新活力。高地建设城市在区域发展中要以创新活力为动力壮大区位优势，并逐步挖掘、培育新的优势，为激发创新活力提供稳定基础；同时以梯次协同发展推动创新活力迸发，利用区位优势改善地区营创环境，有效推动创新活力的充分迸发。四是增强人才集聚城市群政府间的协同创新凝聚力。推动城市群内创新资源的合理配置和流动，提升创新资源要素流动效率，为城市群发展提供配套支持；加强城市群政府间合作，构建区域协同创新机制，消除创新要素自由流动的制度性障碍，提升城市群内整体的协同创新凝聚力。
第四，打造中国式“营创环境”的品牌效应。人才高地要立足集聚全球高端人才和智力资源，必须将打造国际化、市场化、法治化的开放创新人才生态环境放在首位。一是优化引才生态环境，确立用人单位引才第一责任人的地位。充分发挥国家和地方政府引才基金的作用，采取市场化、专业化、国际化手段运作，用于海外人才引进和工作、生活支持。建立可共享使用的全球人才信息数据系统，为精准引才提供大数据支撑。鼓励各类法人和自然人创设人才公益基金、大学公益基金和人才奖励基金，为特殊领域、重点单位引进人才。用人单位可以通过“以才引才”、共建实验室等方式引才用才，通过海外研发中心、合作项目等吸引使用当地高层次人才。二是打造国际组织发展的良好环境。没有集聚大批国际组织，提升在全球的知名度和影响力，人才高地建设就缺少国际话语权。因此，有必要在高地建设中创建国际组织或设立重要国际组织分支机构。在战略制高点、战略新兴领域发起成立国际科技、人才组织，如重点推进国际氢能燃料电池协会、国际智能制造联盟、全球云网宽带产业协会等国际科技组织的发起设立工作。推进国际组织登记制度改革，简化程序、缩短时间。三是以国际合作促进更加开放的“营创环境”。鼓励创新主体引进国际一流高校、一流科研机构来华联合办学（所）。制定项目审批、外汇管理、国有资产管理、出国审批等支持政策，稳步推进国内“双一流”高校、知名教育机构到境外办学。大力推介国内知名大学、科研机构，提升中国教育、科技全球知名度和影响力，增强国内和国际联动效应。四是要推进“营创环境”规划和机制的国际对接，加强营创政策、规则和标准的国际联通，鼓励和支持营创主体尤其是企业遵循国际市场规律和国际惯例，以“走出去”和“请进来”等多种方式，与国际人才大市场紧密结合，开发和使用国际人才，形成以人才自由流动和使用为基础的新型营创互利合作关系。
（作者系中国人事科学研究院原院长、研究员）
