《党和国家机构改革方案》提出“优化机构编制资源配置”，明确了编制管理改革的要求与方向。编制管理改革作为机构改革的核心内容，在本轮机构改革中依然处于重要地位。

　　政府职责：编制管理改革的逻辑起点

　　经过九轮机构改革，我国编制管理已经不再以精简人员为核心，而是通过职责强化来实现编制管理的法定化和科学化。从理论层面，政府职能可以分解为功能和职责，功能通常是指政府处理宏观关系的能力范畴，而职责主要是明确政府“应该做什么”和“应该由谁做”的问题，是政府职能中较“实”的一部分。职责是机构设置的导向，保证机构运行的编制资源也要根据政府职责进行管理和调整。因此，将政府职责作为编制管理改革的逻辑起点是符合现实要求的。具体而言，政府职责在编制管理改革中的逻辑性主要通过其固有属性呈现。

　　第一，政府职责的管理属性能够契合编制管理改革的技术性。编制管理本身是一项技术性工作，通过对编制资源的统筹调配，使其具有更高的效能。而政府职责具有较强的管理属性，能够明确各项治理事务应该由哪个机构承担及所需人员体量。因此，政府职责能够与编制管理改革相契合，在编制资源分配中发挥导向性作用。

　　第二，政府职责的结构属性能够契合编制管理改革的层次性。编制管理是贯穿整个党和国家机构体系的，不同层级的政府及部门都存在相应的编制管理问题。而政府职责也蕴含于纵向的政府层级和横向的政府部门中，这与编制管理的层次性高度契合，使各级政府及其部门的编制配置与相应职责保持对应。

　　第三，政府职责的动态属性能够契合编制管理改革的发展性。编制管理是对机构编制资源配置的管理与调整，其并不是一成不变的，而是随着政府治理的现实需要而发展变化的。政府职责也不是一成不变的，而是随着经济社会的发展蕴含于动态的政府过程之中的。政府职责的动态性与编制管理的发展性正好契合于政府过程中，并引导编制管理朝着科学化的方向发展。

　　职责界定：编制调整的纵向规划

　　我国政府从中央到基层呈现为五级体系，各级政府具有相应的职责，进而形成纵向政府职责体系。在纵向政府职责体系中，各级政府虽然在机构设置上具有较强的“同构”性，即机构体系呈现出“上下对口、左右对齐”的特征，但从职责层面上看却依然存在较大差异。其中，中央政府的职责范围主要为国家治理顶层设计、重大经济社会发展事务的决策等，并对各级地方政府进行指导和监督。而省、市两级政府的职责范畴则多为承担中央或上级交付的行政任务，负责本区域内经济社会发展的总体规划和诸如生态环境、社会保障等事务的运行工作，并且对下级政府进行监督等。县级和基层政府主要负责本地区的基本行政事务与公共服务供给，如户籍管理、社会治安、义务教育、社会保障等。

　　纵向政府职责体系界定的各级政府之间的职责关系，明确了职责的层级归属，也为编制管理规划提供了前置条件。中央编制管理部门根据党和国家的总体规划提出编制管理的总体规划，然后根据行政层级逐级下达，各级政府再根据中央及上级政府的编制管理要求及编制核定进行分类配置。因为政府职责是编制规划的导向，所以编制规划必须根据政府职责的纵向界定进行，才能实现科学有效的配置。在改革实践中，不同层级的政府根据政府职责的界定，对编制管理采取不同形式的调整。如《党和国家机构改革方案》提出“精简中央和国家机关人员编制。……地方党政机关人员编制精简工作，由各省（自治区、直辖市）党委结合实际研究确定。县、乡两级不做精简要求”。这就是纵向政府职责在编制管理改革中差异性的体现。同时，依据纵向政府职责，编制资源也会在纵向上发生配置差异化，如省级政府的职责偏向决策，相应编制的调配就要以精简为主，提升编制配置的高效性。而基层政府多为执行性职责，在进行编制调整时就要适时增加其编制配置。由此可见，我国政府编制规划是以纵向政府职责为依据的。

　　职责协同：编制调配的横向融合

　　在纵向政府职责外，政府职责在横向向度上也有具体呈现。横向政府职责本质上是以机构部门“分工治理”为基础的，即为完成不同领域的治理事务而设置具体的机构部门。各级政府都根据政府职责的现实要求而在横向上设置了承担不同职责的部门，如民政、公安、财政等。政府治理效能提升的关键点之一在于部门间的有效协同，而职责协同是实现部门协同的核心要件。职责协同是在既有机构体系下的要素重组，编制作为机构运行的基础要素，其调配的融合化就是职责协同的反映。所谓编制调配的横向融合，就是指根据政府职责的现实变化，将部门间的编制进行横向间的流动，减少部门分立式的编制增减，加强编制的融合性调配。《党和国家机构改革方案》明确提出“中央国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精简，收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作”，这在本质上就是编制调配的横向融合，其核心目标就是跳出单纯的“精简”思维，在控制编制的基础上进一步实现职责协同，突出职责调配的基础性作用。

　　在地方层面，这种以职责协同为导向的编制横向调配更加突出。如行政执法改革后，根据具体职责的变化，一些市级政府对执法岗位的编制进行缩减，并没有完全砍掉相应编制，而是将其分解后调配给一些在现代治理中逐步发挥显著作用的部门，如数据管理部门等。而另一部分则调配到县级和基层政府的执法岗位上，充实行政执法的一线力量。这充分体现了编制调配的横向融合，引导编制资源的效用最大化，进一步降低编制资源配置的行政成本。

　　职责嵌入：编制“内外”的综合适配

　　政府体系中除了常规的编制人员，还存在着大量“编外”人员。治理事务的逐步增加与编制管理的“刚性”特征，使得各级政府及相关部门都通过聘用大量的“编外”人员来完成相应治理职责。特别是基层政府，治理职责的范畴聚焦且编制配置存在“失衡”，引发突出的“编外扩张”现象。虽然从理论上说，“编外”人员并不属于编制管理的范畴，但在现实中，形式各样的“编外”人员不仅承担了很多“编内”的事务，更在公共治理中发挥了重要的作用。同时，“编外”人员绝大部分都是公共财政供养的，对其进行管理优化，也是节约公共财政资源的体现。因此，“编外”人员管理已经成为编制管理改革无法回避的重要课题。新时代编制管理改革不仅要对传统的“编内”进行优化，更要将“编外”这一重要问题纳入改革中来。可以尝试将“编内”与“编外”根据其职责属性共同纳入职责体系的范畴中，实现政府职责在编制管理中的整体“嵌入”，实现编制“内外”的综合适配。

　　实现编制“内外”综合适配的主要方式是基于政府职责探索“编外管理编制化”，将职责理念嵌入编外管理之中。所谓“编外管理编制化”，就是以政府职责为中心，将编外人员纳入编制管理体系中，形成政府职责轨道中“编内”“编外”双线并行的机制。具体而言，可以分为三个方面：一是对编外人员细化分类，根据编制类别划分的方法建立编外人员结构框架；二是建立编外核定的具体程序，将编制管理中的核定程序引入编外人员管理中，用以规制编外人员的总体规模和局部体量；三是制定规范的编外管理流程，用以提升编外管理的“刚性”。同时，完善激励与退出机制，加强编外管理的规范性。

　　（作者单位：南京师范大学公共管理学院）