自二战结束以来，英国对外政策经历了三个发展阶段。第一个阶段是1945—1972年的“三环”外交阶段。在此期间，英国面临着美、苏及来自殖民地的三重压力，做出了将英国打造为三组关系重叠中心的决定。第二个阶段是1972—2016年以英美关系、英欧关系为核心的“两环”外交阶段，也被英国前首相布莱尔形象地比喻为“桥梁”外交。第三个阶段是2016年至今的“全球英国”阶段，旨在寻求独立自主的政治经济外交政策，重新界定自身的利益和诉求。

　　从“三环”到“桥梁”

　　在“三环”外交阶段，英国主要通过英美关系获得安全保障，对抗苏联；通过英欧关系对欧洲大陆发挥政治影响并获取经济利益；通过英联邦关系维持历史纽带，发挥软实力。在“三环”外交的设计者、英国前首相丘吉尔看来，这三组关系之间非但没有矛盾，反而相互增强。例如，英美关系的发展能提升英国对欧洲大陆国家的政治经济影响，因此带动英欧关系的发展；而英欧关系的发展又使英国成为英联邦国家进入欧洲市场必不可少的“桥头堡”，深化英联邦关系的发展，但 “三环”外交在实践中仅维持了不到20年。

　　从20世纪60年代开始，英国在“三环”外交难以持续的情况下提出了“桥梁”外交政策。一是英国急速下降的经济军事实力使其无法维持和前殖民地国家的密切联系，加之全球反殖民主义的浪潮高涨，导致英国在英联邦内部的地位降低。二是欧洲大陆的一体化进程发展迅速，“共同市场”蓬勃发展，迅速将欧洲大陆国家转变为英国的主要贸易伙伴。这种“欧升邦降”的情况导致英国在经过反复权衡后，决定放弃原有和英联邦国家密切联系的想法，转而重点参与欧洲一体化进程。

　　虽然英国的对外政策放弃了“三环”中的英联邦环、转而打造其以英美和英欧关系为支柱的“桥梁”角色，但是在主流英国政治家看来，这种取舍非但没有减少英国的全球影响力，反而强化了英国的全球地位。“桥梁”外交的核心思想延续了丘吉尔式的思考：英国是美国试图影响欧共体（欧盟）国家的重要渠道，而欧共体（欧盟）国家想要和美国打交道，可以借助英国这个重要渠道表达意见、发挥影响。因此，在1973—2016年期间，以“桥梁”自居的英国似乎成了华盛顿和布鲁塞尔之间意见表达的“翻译者”和“扩音器”。

　　然而，自2000年开始，英国的“桥梁”外交开始遭遇多重挑战，以至于英国学者称英国的“桥梁”外交已然“崩溃”。一是武力使用。2003年，美欧就伊拉克问题的分歧越来越大，美国针对伊拉克的单边主义行动最终导致美欧之间出现了“跨大西洋分裂”，而英国追随美国，使得欧洲看清了英国作为美国“小跟班”的本质。二是政治领导人更替。随着时任德国首相默克尔和美国总统奥巴马上台，美欧之间试图缓和关系。此时，美国和德国之间的协作越来越默契紧密，大有德国取代英国成为美国影响欧洲特殊渠道的势头。德国似乎正在成为美欧之间的“桥梁”。三是经济危机。从2008年开始，美欧日益受到全球金融危机的影响。欧洲国家试图向美国寻求帮助，但是英国自顾不暇，并未在争取美国出手相救等方面发挥“特殊作用”。

　　然而，面对英国“桥梁”外交的多重挑战，英国领导人未能成功稳定英国对外政策的大方向、妥善应对当时英国面临的各种挑战。相反，英国逐渐走上“脱欧”道路。2008年开始的全球金融危机极大改变了英国国内民众对经济全球化的看法。在普通民众看来，经济全球化意味着少数精英能够从资本和贸易的自由流动中获益，而大部分民众则成为了这些人获利的牺牲品。这种反对经济全球化的思想很快和反移民的思想产生了共奏。在波兰、罗马尼亚、保加利亚等国家加入欧盟后，这些欧盟东扩的成员国很快就向英国境内输送了数以百万计的东欧移民。在英国民众看来，这些移民让他们日趋下降的生活标准和社会福利雪上加霜。在此背景下，时任首相卡梅伦将“脱欧”作为一项政治议题交给全英国人民进行公投决定，而公投结果即是英国退出欧盟。

　　“全球英国”的提出与发展

　　“脱欧”公投的结果给英国的对外政策造成了极大冲击。一是原来奉行近40年的“桥梁”外交不再可能。脱离欧盟意味着英国将退出和欧盟的经济、外交、安全等方面的制度性安排，不能再继续充当美国影响欧洲的特殊渠道。二是“脱欧”给世人造成了一种印象，好像英国是一个反移民、反全球化的国家。三是“脱欧”后英国的未来和前景充满不确定性，无法找到自己合适的定位。

　　为了应对“脱欧”带来的对外政策冲击，英国领导人提出进入二战后的第三个对外政策阶段——“全球英国”。“全球英国”这个名词虽然由前首相布朗所创，但是却被时任保守党首相特蕾莎·梅系统使用。梅在2016年10月举行的保守党年会上，率先提出要打造“全球英国”的口号。在她看来，“脱欧”后的英国虽然无法继续充当美国影响欧洲的特殊渠道，但是却有发挥世界性影响力的机会；“脱欧”不会导致英国反全球化、反移民的趋势，反倒是创造了“拥抱全世界”的机会；“脱欧”后的英国前景并非黯淡凄惨，而是有可能和经济快速增长的发展中国家缔结贸易协定，获得经济机会。

　　梅提出“全球英国”后，英国政府也逐渐围绕着“全球英国”制定对外政策。这可以分为两个阶段。一是2016—2019年“全球英国”的探索阶段。在此期间，英国政府集中全力处理英欧就“脱欧”事务的谈判，“全球英国”表现为英国政府试探性地和其他国家建立更为密切的贸易、安全联系。在贸易方面，英国和美国、中国、日本、澳大利亚等国家都试图开展自贸协定谈判。在安全方面，英国积极参与美国主导的“自由航行”等活动。二是从2020年开始，“全球英国”进入战略化阶段。虽然英国从2020年4月开始受新冠肺炎疫情的严重影响，但是约翰逊政府仍于2021年3月发布了名为《竞争时代的全球英国：安全、国防、发展与外交政策整合评估》的新国家安全战略。该战略将英国追求“全球英国”的目标细化为一套战略方案，其目标是在各国竞争日趋激烈的时代下，利用科学和技术维持战略优势、塑造未来开放的国际秩序、强化国内外的安全与防务，以及在国内外进行韧性建设。为了实现这些目标，英国政府将在未来4年内投入1880亿英镑用于军事开支、拨款14亿英镑建立“全球英国投资基金”以吸引全球优秀科研人员前往英国工作等。“全球英国”能否实现，仍然有待观察。

　　（作者单位：中国政法大学政治与公共管理学院）