在电影《我不是潘金莲》中，李雪莲一开始为了证明自己当年是“假离婚”，后来又为了证明自己不是前夫秦玉河口中的“潘金莲”而三番五次上访，各级领导为平息其上访活动使出了浑身解数，给观影者留下了深刻印象。当然，文艺作品难免带有夸张色彩，但艺术源于生活，正是现实中的上访现象给作家、编剧们提供了想象创作的素材。
“法律之内的正义”
存在局限
为什么很多人会“信访不信法”？这个问题看似简单其实很难回答。如果把答案归结为中国人长期以来对于“青天大老爷”的权力崇拜情结，这种文化决定论的解释反倒会遮蔽更多值得思考的问题。实际上，信任法律意味着人们对实现“法律之内的正义”具有充分的信心，意味着人们对位于“法律帝国”（德沃金语）内的“程序正义”和“实体正义”充满信心。
与此同时，现代法律的运作又建立在科层制的基础之上，高度追求“科层化法治”的理想，力图将所有社会矛盾和纠纷纳入“运作封闭，认知开放”的法律系统内来进行处理，处理主体高度专业化（法律人群体），处理逻辑高度技术化（法律思维），处理流程高度规则化（法律程序），处理机构高度分工化（公检法等机关）。总之，这样一种建立在专业化、制度化、分工化基础上的处理模式，旨在保证人们的“规范性期望”被不断再生产出来，确保“法律之内的正义”得到实现。然而，“科层化法治”看似权威专业，但也存在着短板。比如，李雪莲到底是“真离婚”还是“假离婚”其实不在科层化法治的关注范围内，只要符合离婚的规定要件就会产生相应的法律效力，至于李雪莲是不是“潘金莲”，更无法在科层化法治的框架内得到有效解决，哪怕秦玉河承担了赔礼道歉的民事责任，法律也无法辨别清楚李雪莲的真实品质。
虽说电影运用了艺术手法，但现实中其实也有类似的故事发生。比如，争论多年的外嫁女上访现象，其根源就在于很多地方的农民仍然持有“嫁出去的女儿犹如泼出去的水”的陈旧观念，继而通过村民会议的法定程序将外嫁女本应享有的集体成员资格加以排除。由于决策程序符合法律规定，遵循了“少数服从多数”的原则，在这种情况下，哪怕外嫁女们有再大的委屈，法院也难有作为，一旦介入就是对村民自治的不当干涉，因此除了案件不予受理外似乎没有别的办法。对此，外嫁女纷纷通过信访方式进行维权，此时压力就传到了基层的乡镇政府这边。作为解决问题的“兜底主体”，乡镇政府在实践中往往会动员党员干部村民代表，通过“动之以情、晓之以理”地劝说，试图使农村集体经济组织改变其集体利益分配方案，以促成外嫁女与其他村民相互谅解。
上述例子表明，“法律之内的正义”至少在当下中国并不是唯一的正义实现方式。除此之外，另一种实现方式同样值得关注，笔者将其称为“兜底性正义”。就像法律中的“兜底条款”，如果说明确罗列的情形相当于“法律之内的正义”的势力范围，那么无法明确罗列（也不可能明确罗列出来）的其他情形则相当于“兜底性正义”的势力范围。换言之，“兜底性正义”旨在解决那些无法进入到法律渠道的“法治剩余问题”。
“兜底性正义”如何实现
具体来说，对于“兜底性正义”的理解可以从如下四个方面切入。一是兜底机构。一般而言，各级党委和政府是主要的兜底机构，因为党委掌握了重要的组织资源尤其是人事权，而其他治理资源大多集中在行政机关手中，因此各级党委和政府有资源、更有能力处理好科层化法治“过滤”出来的棘手难题。从另一个视角来看，各地党政机关的职责要求其承担相应的兜底工作，而且越到基层，相关工作的兜底性质越为明显。
二是兜底事务。哪些事务需要兜底无法列出一张清单，这是“兜底条款”的应有之义。兜底事务的具体范围，一方面取决于科层化法治的发展水平。当数字法治、智慧法院得到长足发展的时候，科层化法治能够处理的事项会越来越多，相应的兜底事务范围就会大为缩小。但另一方面，有些新矛盾又是随着社会发展逐渐产生的，并关系到了特定群体的权益保障。在现有法律体系无法精准覆盖时，就有必要先将其列入到兜底事务中，这又使得兜底范围呈现扩张之势。
三是兜底时机。严格来说，科层化法治无法处理或处理不好某一问题，仅仅是“兜底性正义”出场的必要条件而非充分条件。只有相关事项涉及了较多人的利益（比如外嫁女）或者引起了媒体、社会大众或上级领导的高度关注（比如李雪莲）时，才有可能被党和政府纳入议事日程中，并成为兜底事务。
四是兜底方式。既然某些问题需要被兜底解决，就意味着“特事特办”，不能拘泥于常规，故而多数兜底方式具有非常规化、非正式性特征。比如，基层公务人员常常需要“做工作”，这就是一种典型的非正式方式，也是一种处理“法治剩余问题”的重要手段。又比如信访和运动式治理，它们的运行没有遵循科层化法治的权威化治理和专职化治理要求，因此成为了党和政府处理“法治剩余问题”的重要工具。
“兜底性正义”属于“实质正义”
在规范属性上，“兜底性正义”应属于“实质正义”的范畴，它的目标不在于追求某种“看得见的正义”或“形式正义”（这些正义与“法律之内的正义”具有更大的关联性），而在于解决“法治剩余问题”并让当事人和社会大众满意，避免产生影响社会稳定的负外部性。
之所以要认真对待“兜底性正义”，根源在于我国是人民民主专政的社会主义国家。我国《宪法》第27条规定，一切国家机关“反对官僚主义”，一切国家机关和国家工作人员必须“努力为人民服务”，都表明了我国的国家性质。它意味着，如果党和政府对科层制“过滤”出来的“法治剩余问题”无动于衷，就犯了官僚主义的错误。为践行“为人民服务”的根本宗旨，面对社会舆论和大众的强烈期待，党和政府必须给出回应。
当然，无论是反对官僚主义还是为人民服务，并不要求“兜底性正义”覆盖或取代“法律之内的正义”。从行政与政治的二分角度来看，“法律之内的正义”属于行政范畴，依靠科层化法治来处理多数社会问题，具有效率上的功能优势，党政机制既无必要也不可能全面介入其中。相反，党政机制的优势在于针对科层化法治无法处理或处理不好的问题，尤其是容易引发群体性事件或舆论关注的问题，可以打破专业分工和程序限制，动员体制内外的一切资源，综合运用正式与非正式手段，促使问题实质性解决，这实际上属于政治范畴。
在这个意义上，在“法律之内的正义”与“兜底性正义”之间显然存在着先后关系和互动关系。先后顺序意味着，“法律之内的正义”是一种“主流的正义”，国家越强调“发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用”，“法律之内的正义”地位越稳固，“兜底性正义”的辅助角色越是明确。互动关系意味着，无论科层化法治发展到何种程度都会存在短板和漏洞，只要承认这个事实，就要承认“兜底性正义”存在的必要性。进而，可以通过“法律之内的正义”与“兜底性正义”之间的“漏洞—补救—升级—新漏洞—补救—新升级”的循环往复过程，实现国家治理体系和治理能力现代化水平的不断提升。
（作者系中国海洋大学法学院副教授）
