作为我国最具有代表性的区位导向性产业政策，开发区设立的实质是政府通过税收优惠或者补贴等方式吸引企业在指定地理空间内集聚，产生外部经济，从而创造更多的就业机会和经济产出。一方面，随着产业结构的演变和制造业转型升级对生产性服务业需求的上升，生产性服务业对开发区发展的影响势必日益加深。另一方面，生产性服务业的快速发展和提质增效，是我国参与国际价值链分工、推动产业结构转型升级、促进区域空间优化布局的重要动力。作为我国生产性服务业集聚的主要空间载体，开发区的生产性服务业建设对于实现我国生产性服务业的高质量发展具有重要意义。

　　开发区高质量发展的需要

　　自1984年设立首个开发区以来，截至2018年，我国共设立552家国家级开发区和1991家省级开发区。经过三十多年的发展，我国开发区在吸引外商投资、促进现代制造业发展、改善投资环境等方面发挥了积极的辐射带动作用。与此同时，为推动制造业和生产性服务业融合发展以及促进产业结构升级，开发区在以发展现代制造业为主的同时，加快促进生产性服务业发展。2005年3月，国务院出台的《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见》（国办发〔2005〕15号）中将“成为现代服务业的聚集区”列入了国家级开发区的发展目标，鼓励跨国公司在国家级经济技术开发区设立研发中心、财务中心、技术服务中心、培训中心、采购中心、物流中心、运营中心等生产性服务项目。2014年和2017年国务院出台的关于国家级开发区创新发展文件中均重点指出了生产性服务业对开发区高质量发展的重要性。随着产业结构“退二进三”的演变和制造业转型升级对生产性服务业需求的上升，生产性服务业对于开发区高质量发展的影响势必日益加深。

　　我国的生产性服务业水平虽然落后于发达国家，但在经济发展中的地位不断提升，2017年生产性服务业增加值占服务业增加值和GDP的比重分别达到57.5%和29.8%。国家先后出台一系列政策及指导意见，促进生产性服务业发展，推动经济的提质增效和转型升级。《中国制造2025》发展战略中，明确提出将产业发展的战略关键点放到生产性服务业上来，通过打造和优化生产性服务业功能区，实现服务型制造和生产性服务业的同步提升。因此，生产性服务业的快速发展，对于实现开发区经济高质量发展具有重要意义。

　　强化集聚效应

　　在新经济地理学和“新”新经济地理学的理论框架下，开发区的设立会打破原有的城市产业空间结构，系统会在集聚效应和选择效应的共同作用下重新形成新的稳定均衡的空间结构。开发区引致大量企业在空间上集聚，形成市场潜能高的产业集聚区，新经济地理模型证实了市场潜能高的地区具有效率优势，且将这种优势的来源普遍归结为集聚经济效应。同类产业集聚产生马歇尔外部性，通过中间投入品共享、劳动力市场蓄水池和知识溢出机制带来效率的提高，多样化产业产生的雅各布斯外部性也会通过知识溢出促进创新，进而提升效率。相关实证研究表明，我国开发区的设立有效推动了生产性服务业效率的提高。各地区产业结构转型升级过程中，应坚持集聚发展模式，引导生产性服务业向开发区等区位导向性政策区域集聚。

　　集聚效应是开发区生产性服务业效率优势的来源，其强弱与本地制造业规模正相关。对于生产性服务业而言，制造企业是“需求者”，制造业规模决定了生产性服务业市场潜能的大小，故开发区生产性服务业集聚效应的强弱取决于本地制造业的规模及产业关联强度。当生产性服务行业与开发区主导制造行业关联度较高时，得到的集聚效应更强。地方政府制定开发区生产性服务业发展规划时，应充分考虑开发区及其周边的制造业发展基础，优先发展与开发区主导制造业关联度更高的生产性服务业，杜绝盲目追求高新技术服务业，使生产性服务业与制造业融合发展，共同促进开发区效率提升。

　　充分发挥异质性选择效应

　　开发区产业集聚是由政府主导的、通过一系列优惠政策或者补贴吸引企业而形成的产业集聚。为了促进开发区生产性服务业发展，中央政府出台了税收优惠、财政补贴、信贷便利、土地转让优惠、行政审批便捷等一系列优惠政策。例如，在土地供应方面，国家政策要求提高生产性服务业用地比例，并允许利用存量工业房产发展生产性服务业，5年内继续按原用途和土地权利类型使用土地，5年期满或涉及转让需办理相关用地手续的，可按新用途、新权利类型、市场价，以协议方式办理。在财税政策方面，国家级开发区内为中小企业创业、自主创新提供技术服务的孵化器，以及为服务外包、物联网企业提供技术服务的公共基础设施项目可申请中央财政贴息及各类税收减免政策。除了国家的政策支持以外，各开发区为了吸引生产性服务业入驻，也会有针对性地给予优惠政策。例如，对跨国公司总部、地区总部，以及研发中心、营销中心、结算中心、物流中心等生产性服务业企业，自注册之日起五年内，北京经济技术开发区给予企业缴纳所得税额40%的资金扶持。

　　与一般意义的大市场区、中心地区不同，开发区是政策引导下所形成的集聚区，其优惠政策会对异质性企业产生不同的空间选择效应。对于开发区生产性服务业而言，其选择效应的作用机制包括市场的“竞争效应”（优胜劣汰作用下低效率企业的退出）和异质性企业的“选址效应”（进入门槛高低对低效率企业进入比例的影响）。一方面，开发区制造业集聚带来的生产性服务业市场规模扩大，将加剧市场竞争，并在开发区商服用地供应紧张和制造业发展对生产性服务业需求上升的共同作用下抬高了商服用地价格，进而在优胜劣汰的市场机制下促进开发区高效率企业比例的提高。另一方面，开发区“政策租”的存在将降低企业进入门槛，提高低效率生产性服务企业的进入概率，抑制开发区生产性服务业效率的提高。两者共同决定了选择效应对开发区生产性服务业效率水平的影响。

　　集聚效应的存在使得开发区可以在不采取政策刺激的情况下，通过自发的市场力量吸引企业自动流入，故各开发区应摒弃一味地采取税收优惠等政策吸引企业入驻（“逐底”竞争）的发展模式，充分发挥土地“招拍挂”出让等市场化机制对资源合理配置的决定性作用，相机选择适度的优惠政策，与开发区的自然禀赋和产业基础形成“合力”，促进生产性服务业提质增效。

　　（本文系国家自然科学基金青年项目“开发区重点产业政策对资源配置效率的影响：微观机制与政策优化”（72003190）阶段性成果）

　　（作者单位：中国人民大学应用经济学院）