2023年，是习近平主席提出“一带一路”倡议十周年，也是经济合作与发展组织（简称OECD）和二十国集团发起税基侵蚀与利润转移（简称BEPS）行动计划十周年。这十年间，“一带一路”建设取得了令世界瞩目的成绩。我国积极参与BEPS行动计划，并在“一带一路”倡议下推动开展跨境税收征管合作，在国际税收治理方面取得显著成效。但是，全球税收共治仍面临现实困境，而区域税收行动协同则凸显积极联动效应，以“一带一路”建设为蓝本，我国迎来了国际税收治理新局面。

　　数字经济深度发展带来税收治理全新挑战 

　　目前，与我国签署“一带一路”合作文件的国家（地区）已超过150个，覆盖广大发展中经济体。在“一带一路”建设背景下，国际税收协调较多存在于发展中经济体之间，面临着特殊的双重治理挑战。首先，基于合作与共赢的建设理念，“一带一路”税收治理的重点仍聚焦于消除国际重复征税和减轻税收不确定方面，而非国际反避税行动，如何在这两大税收治理主题之间协调分配有限的治理资源成为现实挑战。其次，基于发展中经济体税收利益考虑，数字经济征税难题成为“一带一路”税收治理合作的全新议题，而发达经济体主导的新规则并不一定匹配发展中经济体的需求，亟待创新探索更符合发展中经济体特征的数字经济税收规则。

　　BEPS行动计划致力于打击跨国企业利用国别（地区）税制差异和国际税收规则漏洞所实施的激进避税行为，包括应对数字经济的税收挑战、消除混合错配安排的影响、制定有效受控外国公司法规等15项主题。在打击BEPS行为方面，第1项行动计划“应对数字经济的税收挑战”被寄予厚望。截至2023年7月4日，全球已有140个国家（地区）承诺实施“双支柱”方案，覆盖不同类型的经济发展体。“双支柱”方案提出了数字经济下税基侵蚀与利润转移问题的可行解决路径，但是该方案对发达经济体和发展中经济体的现实影响差异不容忽视。除此之外，数字经济持续发展带来的新征税问题（例如数据资产课税等）不断涌现，这些问题大多并未在国内税收制度层面予以明确，跨境征税规则与协调机制更无从谈起。可以预见，未来数字经济背景下不同经济发展体之间的税收协调治理将在较大程度上影响国际税收合作的可持续性。

　　尽管BEPS行动计划的推动力主要来自发达经济体，但国际税收合作的持续推进离不开广大发展中经济体。在国际税收规则制定过程中，受限于税收治理能力与国际对话实力，发展中经济体长期处于弱势地位。我国作为经济规模最大的发展中国家，不仅需要考虑自身在“双支柱”方案及其他国际反避税行动中的治理决策，还肩负着维护发展中经济体税收利益的大国责任。一方面，我国需要积极争取在数字经济国际征税规则方面的话语权，全面评估“双支柱”方案的预期影响，充分做好数字税收国际规则变化与我国现代化税制体系建设的协调衔接工作；另一方面，“一带一路”建设为发展中经济体深度探索国际税收治理合作带来机遇与挑战。

　　区域协同共治助力“一带一路”税收合作创新 

　　在推动BEPS行动计划反避税成果落地的过程中，区域共同行动发挥的作用不容忽视。基于相同或类似的税收利益特征，区域协同治理的联动效应不断凸显，为推动国际反避税共治创造了有利机遇，也为“一带一路”税收征管合作机制建设提供了有益经验。

　　欧盟区域税收协同共治取得显著成效，统一行动有效提升了区域反避税治理效率。首先，欧盟反避税指令的实施，不仅是对BEPS第2、3、4项行动计划的重要实践，也结束了长期以来很多欧洲国家反避税制度缺失、受控外国企业法规和资本弱化法规的局面。其次，欧盟已率先通过全球最低税指令，27个成员国将在2023年12月31日之前将该指令纳入国内法律体系。欧盟层面的协调与法律程序，显著提升了欧盟成员国的整体税收治理行动力，也为其他区域开展税收协同治理提供了有益的实践经验。相比而言，区域税收共治对于缺乏国际话语权的中低收入经济体更为重要。与欧洲高收入经济体聚集的特点不同，非洲、拉丁美洲国家大多为中低收入经济体，整体经济发展程度和税制建设能力相对落后。在参与BEPS行动计划方面，非洲和拉丁美洲的区域税收治理持续推进，分别代表各自区域就税收透明度建设发声，非洲税收管理论坛也在积极推动“双支柱”方案进程，凝聚了广大发展中经济体的税收治理需求。

　　在“一带一路”建设背景下，2019年“一带一路”税收征管合作机制正式建立。该机制以《“一带一路”税收征管合作机制谅解备忘录》作为法律基础，由理事会、秘书处、“一带一路”税收征管合作论坛、“一带一路”税收征管能力促进联盟四部分构成。其中，论坛为“一带一路”税收征管合作各方主体搭建沟通交流平台，联盟组织开展税收相关培训、技术支持项目和学术研究活动等，两者在具体推动税收征管合作方面发挥了重要作用。目前，“一带一路”税收征管合作机制已开展多次交流与系列培训，形成《乌镇行动计划（2019—2021）》报告、《“一带一路”税收（英文）》期刊等成果，税收征管协同治理成效显著。该机制入选《国际税收评论》“2021—2022年度最具影响力合作机制”，在推动“一带一路”国家（地区）税收合作方面发挥的作用得到国际认可。在《努尔苏丹行动计划（2022—2024）》下，该机制将进一步推动“一带一路”国家（地区）在提高税收确定性、推动税收征管信息化、优化税收营商环境、加强税收征管能力建设、建立常态化交流机制、加强传播载体建设等方面的共建合作。

　　与OECD、欧盟、非洲税收管理论坛等国际性或区域性组织所推动的税收合作相比，“一带一路”税收征管合作机制具有更加扎实、广泛的经贸关系根基，合作方式更加灵活、多元。我国是“一带一路”倡议的推动方、“一带一路”税收征管合作机制的发起方，要继续全面提升自身国际税收治理水平，不断创新探索“一带一路”税收征管合作的可持续发展路径，以适应“一带一路”合作伙伴持续扩围的建设趋势。

　　立足规则引领全局协调提升税收治理能力 

　　BEPS行动计划正在深刻改变国际税收环境，规则的改革与重塑仍在继续。在当前数字经济持续发展和国际反避税行动背景下，我国要继续以“一带一路”建设为契机，深度持续参与国际税收规则博弈，把握变革机遇，全面提升我国在税收领域的国际话语权。

　　全面提升国际税收规则制定能力。通过引领规则导向，设计规则细节，参与规则对话，充分代表发展中经济体利益，积极把握国际税收规则话语权，在“一带一路”倡议下推动广泛而深入的税收治理合作。在短期内，把握“双支柱”规则最后阶段的细节定型机遇，充分研判“双支柱”规则的预期影响，深度参与国际税收规则博弈，制定符合我国经济发展和税收治理需求的落地衔接方案；在中长期内，立足数字经济和数字技术发展趋势，持续完善数字经济国内税制和跨境征税协调机制。引领制定匹配发展中经济体治理需求的数字经济税收规则，与“一带一路”国家（地区）互助提升国际税收话语权。

　　进一步创新探索国际税收协调共建能力。深入协调我国与其他“一带一路”国家（地区）之间，以及“一带一路”国家（地区）之间的税收治理合作，通过构建包容、通畅的国际税收对话和治理合作机制，持续助力“一带一路”建设。持续完善“一带一路”税收征管合作机制，一方面重点优化纳税服务领域的实践，通过完善“一带一路”税收营商环境，不断增强合作机制的可持续性；另一方面进一步探索国际反避税领域的合作，通过助力“一带一路”国家（地区）的税收征管能力建设，持续扩大合作机制的国际影响力。

　　（作者系中央财经大学财政税务学院副教授）