《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》提出要构建系统完备的学校规章制度体系，推进学校章程的学习宣传和贯彻落实。中国大学章程是一个后发性制度建设，先有大学后有章程，这一特点使得大学章程的实施面临较大难度。《高等学校章程制定暂行办法》规定，“高等学校的主管教育行政部门对高等学校履行章程情况应当进行指导、监督”。对大学章程实施及其效果开展教育督导是推动章程付诸实施的重要动力，是解决章程实施困境的有效举措，是推进现代大学制度建设的重要抓手。为确保其引导性和实效性，督导要紧扣推进大学内部治理体系和治理能力现代化这一核心目标，把握好以下四个方面。
第一，坚持问题导向。大学章程实施教育督导既要发现问题，分析问题的深层原因，又要直面问题，提出问题的解决策略；既要坚持问题导向，落实问题整改，立行立改，又要彰显督导效力，加强结果运用，以督促建。首先要找准问题。大学章程实施教育督导的基本思路是摸清现状、发现问题、总结经验、督促改进，发现问题是教育督导的逻辑起点。为此，要在整体把握大学章程实施总体情况的同时，紧扣当前大学章程实施的关键领域和容易引发问题的焦点领域；要在正面肯定大学章程实施成绩效果的同时，指出存在的主要不足和具体问题；要在通过查阅原始材料和调查访谈发现大学章程实施过程中存在的真问题和实问题的同时，深入剖析问题背后的深层次原因。其次要辨识不同类型的问题，厘清问题是普遍存在还是个别现象，是大学章程实施过程中的衍生性问题还是大学章程制度建设的源头问题，是指向大学章程的体系建构还是执行环节，是细节操作的技术性问题还是章程实施的思想认识问题。再次要针对不同类型的问题选择合适的督导方式，按照“一校一案”原则，制定整改方案；对大学章程配套规章制度不健全不完备的问题，要指导高校列出清单，加强规章制度的“废改释立”；对配套规章制度文本存在的规范性和科学性问题，要督促高校健全校内规范性文件制定发布机制，明确规范性文件合法性审查的程序和方法。最后要加强督导结果运用，做到“问题必整改，整改必到位”，对存在的问题要列出清单，明确整改落实时间，建立督导问题解决落实情况的台账；对一时难以解决或很难“毕其功于一役”解决的问题，还要做好“回头看”，看存在的问题是否彻底解决，看解决了旧问题是否出现新问题，看是否真正建立起章程实施的自律机制。
第二，推动大学章程实施与落实办学自主权相互促进。章程本身既是大学内部治理的基础，又是大学内部治理的障碍。章程一方面使得大学内部治理有章可循，体现出可预见性和确定性，另一方面又可能使得大学内部治理缺乏自由，体现出科层化。大学章程作为大学内部治理的“宪章”，统领大学内部规则体系，成为高等学校自主办学和自律发展的制度基础。因此，大学章程实施的教育督导要致力于推动大学章程实施与落实办学自主权相互促进，以提升大学内部治理体系与治理能力现代化水平。一是督导中要落实和扩大高校办学自主权，确保大学的独立法人地位，激发大学自觉维护大学章程的法律地位、自觉实施大学章程的内在动力，促成大学章程建设由行政外推模式转向组织内生模式。督导既要强调大学章程实施的基本规范，又要尊重学校传统和特色发展；既要针对个别现象探析高校层面的主客观原因，又要对于共性问题从顶层制度设计上进行反思。二是敦促大学专注自身内涵建设，以章程实施为抓手，提升自主办学与自律发展的意识和能力。制度建设和机制建设是大学自主办学的基础，督导中要重点关注“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会参与”是否建立起相应的制度机制和程序规则，以及五个方面的制度规则是否相互匹配和集成共治。三是践行依法治教和依法治校，教育督导一方面要督促引导大学建立以法治思维和法治方式引领、推动和保障学校改革与发展的机制；另一方面要推动转变政府职能，形成高等教育宏观管理的法治思维和法治方式。四是督促大学章程及其实施融入大学内部组织重塑与变革之中，因为仅有制度规则的变化而缺乏技术变革、结构变革的支撑，组织是难以真正创新和变革的，其制度规则的变化很可能被虚化。
第三，激发大学章程实施的外生力量和内生力量。大学章程实施教育督导要致力于激发章程实施的动力源，既要发挥教育督导的推动作用，又要培植大学自身的内在机制，以建立起章程有序有效实施的长效机制。一是要瞄准大学章程实施外生动力与内生动力的协调共振，推动国家公共治理外生力量与大学内部治理内生力量的相互促进。通过教育督导进一步弄清楚大学章程实施已经发挥了哪些外生力量和内生力量的作用，哪些力量的作用尚未发挥出来，哪些力量还需增强，进而提出完善大学章程实施内部机制的对策建议。二是要体现及时反馈、持续改进的原则，要根据督导情况督促大学适时修改完善大学章程文本及其配套制度。好的大学章程需不断地实施并在实施中修改完善，尤其是对于新出台的大学章程更是如此，更需如此。督导要形成一种压力，促使高校建立起制度化的章程修订机制，切实推进大学章程逐步走向成熟与完善，使之真正成为依法治校的“根本大法”。三是要通过督导增强大学成员章程意识，增强维护章程和遵守章程的自觉性。随着大学章程建设的推进，问题焦点也正从治理主体“表层结构”转向支配治理实践的规则及其“深层结构”，大学章程实施及其效果改进日益聚焦于大学内部成员的规则意识和互动策略。其规则意识与互动策略是连接宏观制度变迁与微观具体执行的中观机制，是大学章程实施及其效果改进的调节变量。大学要采取措施保证章程从文本性的规章变成行动的指南，大学成员对待大学章程的态度从抽象的行为模式变成自觉的行为规范。
第四，助推高等教育“管办评”分离和“放管服”改革。大学章程有可能成为保障大学自治的手段。章程实施及其效果的教育督导不应成为行政干预的工具，而应成为促进高等教育“管办评”分离和“放管服”改革的有效举措。首先，要结合政府管理部门简政放权，理顺政府与学校的关系，真正实现“管办评”分离。大学章程作为内部“宪章”，介于教育法律法规和大学内部规章制度之间，既是调节大学内部权力关系的依据，也是调节大学外部权力关系的依据。大学章程实施教育督导不仅要关注和解决“办”的问题，还要推动“管”和“评”的问题的解决；不仅要关注放权，还要关注改进管理和优化服务，推进教育行政部门的管理权力以及大学的决策权力、行政权力与学术权力的调整优化。其次，要进一步推进“放管服”改革，为大学章程实施营造良好的制度环境。大学章程通过政府核准后就成为规范双方权利义务关系的文件，为大学依法自主办学提供了自治规范。督导既要强调大学章程实施的基本要求，更要激励大学依据章程依法治校、科学发展。落实大学章程必须将依法治教和依法治校作为根本出发点，外部监督和社会问责都不得干涉学校内部正常的办学行为，不能成为干预学校办学行为的借口。再次，大学内部规则的建构与执行要从规则本身的体系化转向增强规则对大学组织内外部变化的适应与引领。作为大学之“宪章”的大学章程是大学治理的总纲领和主要依据，督导要引导大学既严格遵循章程、自觉实施章程，又要与时俱进、大胆创新，让章程成为大学发展的保障和推力。
大学章程建设是一项系统工程。当前我国大学章程建设全面进入实施阶段。大学章程实施比制定更重要。大学章程实施是一个复杂、艰巨和长期的工作，需要通过教育督导等方式来推动各相关方积极行动，不断攻坚克难，全面推进大学治理体系和治理能力现代化。
（本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“大学章程实施效果评估与改进对策研究”（16YJA880063）、湖南省哲学社会科学基金项目“大学章程实施情况调查及对策研究”（15YBA338）阶段性成果）
（作者单位：湘潭大学马克思主义学院）
