【核心提示】国家教育权力应主动积极介入教材管理，建立专门组织并制定管理规范，以规避市场对教育公共性造成较大冲击的风险。从长远来看，应基于教材管理的权力性质和法律关系特征，将国家监管的组织与程序纳入制度化轨道，增加监管的“合法性”与“最佳性”内在要求，以回应我国教育发展的实践需求。

　　如何合法、合理且有效地规范教材管理，实现国家教育权与公民受教育权的动态平衡，已然成为教材制度建设与教育法治研究的重要议题。2017年，国家教材委员会成立。其主要职责为，指导和统筹全国教材工作，贯彻党和国家关于教材工作的重大方针政策，研究审议教材建设规划和年度工作计划，研究解决教材建设中的重大问题，指导、组织、协调各地区各部门有关教材工作，审查国家课程设置和课程标准制定，审查意识形态属性较强的国家规划教材。与此同时，大中小学教材建设、管理和审查工作数次成为教育部年度工作要点。重视加强以质量评估与监测为重点的国家教材建设职能，正在成为我国规范教材管理的重要趋势。国家在教育事项上的公权力行使，已然成为保障教育目的实现的内在要求。

　　行使国家教育权成立教材委员会

　　教材作为课程实施最直接的文本载体，传递的是“法定文化或法定知识”，不可避免地具有公共性。国家教育权作为国家依法行使的公权力，包括国家的施教权和对教育的统治、管理权，常常具体化为国家机构（政府）的具体职权。如果说学校教育体现了国家的教育举办权，国家教材委员会的成立则要求国家行使好对教育的管理权。其初衷在于以国家强制力和国家意志为基础，对教材所传递的意识形态和价值观加以检验筛选，对其内容是否契合当前社会的主流文化或阶层利益予以考察。具体表现为，通过加强权威知识、信息的发布和传播，加强对教育平台标准的规定以及对教育资格审核与认可制度的限制，以保证国家教育权行使的有效性和合法性。

　　我国《教育法》第十五条第一款关于“国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业”的职责规定，一定程度上意味着国家在管理教材方面应当有所作为。2006年修订的《义务教育法》更是明确指出“国家实行教科书审定制度。教科书的审定办法由国务院教育行政部门规定。未经审定的教科书，不得出版、选用”。该法条不仅直接规定了国家审定教材的权力，确立了教材管理制度的行政法律关系性质，而且凸显了国家在规范教材管理过程中的支配力与控制力。为了落实上述法律规定，教育部近年来先后印发《教育部基础教育课程教材专家工作委员会章程》（教基二厅函〔2011〕13号）、《国家教材建设重点研究基地管理办法》（教材〔2020〕1号）、《大中小学国家安全教育指导纲要》（教材〔2020〕5号）等政策文件，更加表明国家不仅是教材监管的权力所有者，也是进行教材监管的唯一权力主体。主要表现在：根据国家的经济、政治及文化发展的要求，建立不同级别和类别且具有相互衔接关系的教材评价标准与制度体系，以满足国家人才培养的现实要求。在此意义上，国家成立教材委员会作为监督教材编写、出版、发行等的专门组织机构，建立有效透明的监管制度，确保教育内容不偏离教育目的，既符合法律保留原则，也是对教材建设管理中面临的各种新挑战行使教育权的积极表现。

　　国家教育权力积极介入教材管理

　　教材管理制度作为我国的一项教育制度和法律制度，与教育行政管理体制密切相关，也与不同主体之间的利益分配和权力制约格局紧密相连。伴随着教育市场化和多元化发展趋势，无论是对教材建设价值目标的精准定位，还是对教材编写的宏观把握、对重要内容的细节拿捏，均应保障国家教育权力的适时而适度介入。这种法权的行使不仅是必然的，而且在特定的教育阶段还具有垄断性。

　　第一，教材具有的公共性要求国家教育权力的积极介入。公共性是现代教育的基本属性，它是指教育涉及社会公众、公共财政以及社会资源的使用，影响社会成员共通的必要利益，其共同消费和利用的可能性开放给全体成员，其结果为全体社会成员共享的性质。作为承载国家意志与实施公共教育的重要载体，教材显然具有公共性。因此，与一般的书籍不同，教材具有的公共性需要国家教育权力主动积极介入，建立专门组织并制定管理规范，维护教育的公平与公益，以规避市场对教育公共性造成较大冲击的风险。从价值属性和功能定位来看，维护和保障教材的公共性，构成了国家采取积极措施介入教材管理的理由，也是国家教材委员会成立的直接原因。具体而言，要坚持党的教育方针，把握正确方向和价值导向，加强社会主义核心价值观和优秀传统文化、民族精神教育，保证国家主流意识形态在学校教育中得到贯彻和传承。

　　第二，保障教材质量对国家教育权力的积极介入提出了要求。应该认识到，由于制度本身的不健全，我国教材审定中长期存在着一系列矛盾与问题。要么基于利益分割，对教材的质量考察不够，导致有审定之“名”却无审定之“实”；要么过于依赖专家个人的学术造诣，而相应缺乏科学规范的审定量表或工具，导致审定结果不够客观，教材管理由此陷入无序、无力和无效的困局。这显然忽视了教材应具有的规范性、示范性和公共性特征，并对严格规范教材管理提出了迫切要求。出于保障国家教育主权与回应教育目的之需要，国家应严格依据规定的课程标准与大纲计划对教材进行监督管理，从而确保教育内容符合国家和社会的公共利益。

　　第三，国家对义务教育阶段教材的监管权力具有垄断性。这是由义务教育的本质特征决定的。义务教育的公共性不仅要求由国家设立或批准设立的学校来开展教育教学活动，而且要求义务教育阶段使用的教材能在最大程度上体现国家的意志与诉求；义务教育的基础性则要求教材的内容对所有接受义务教育的儿童必须是一致的。事实上，目前世界大多数国家都有加大对义务教育学校教材管理和监控力度的趋势。无论是学校使用的教材，还是具体的教材内容，都与国家的特定需要密切相关。从多元主义角度考虑，虽然地方教材和校本教材在一定程度上是允许存在的，但仍然需要依法接受国家相应的管理、监督与评价。在此，国家教育权力的介入方式表现出微观、直观而显性的特征。

　　遵守“合法性”与“最佳性”原则

　　教材建设是事关未来的战略工程、基础工程。作为一种典型的公权力，国家对教材管理行为的介入并不意味着能够否定公民的受教育权，更不意味着可以忽视教育的基本规律。从长远来看，应基于教材管理的权力性质和法律关系特征，将国家监管的组织与程序纳入制度化轨道，增加监管的“合法性”与“最佳性”内在要求，以回应我国教育发展的实践需求。

　　一方面，建立教材管理制度规则，既需要考虑国家教育权力的强制性与规定性，又需要考虑教材作为承载国家意志载体的特殊性与公共性，还需要重点考虑国家教育权力与公民受教育权利的边界。教材管理法治化秩序的建构，需要有效防范国家滥用权力、过度用权等行为。在国家行使对教材的监管职能时，应将保护公民的受教育权作为其最终的价值旨归，同时充分认识到教育基本规律在教材建设中的重要地位与独特价值。任何课程标准或教材大纲的拟定，不应只是拘泥于规范管理目标的实现，而忽视了教育和教学的本质与宗旨。要尊重教育规律和学生成长规律，加强并完善教材各环节管理，使教材建设规范有序。

　　另一方面，在重视由国家确立教材标准与方向，构建教材编写与管理体系的同时，应加强国家与地方教育行政管理部门的互动合作，完善教材管理的制度配套。要处理好国家管理权力与地方和学校自主权利的关系，通过适当赋予地方和学校在特定内容与范畴上的自主性空间，形成国家标准与地方规则的有机互动，以最大限度地促进教材的丰富性与多样化。

　　（作者单位：北京师范大学教育学部）