基础教育是造就人才和提高国民素质的奠基性工程。当前我国基础教育不断改革创新，扎实推进，创造了发展中国家教育“比学赶超”的奇迹。在全面建成社会主义现代化强国新征程中，面临信息化与全球化并进所带来的双重机遇与挑战，如何为国家的发展储备高质量的人才，基础教育责任重大，任重道远。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“建设高质量教育体系”，为新时代基础教育改革发展描绘了蓝图，为推动基础教育迈向新征程指明了方向。从政治、经济、技术等多种执行资源角度分析，基础教育高质量发展本质上涉及公共领域各方主体的利益协调。从外部看，基础教育高质量发展需要学校、社会和政府等不同主体在政策制定、资源分配、监督保障等方面进行调整和优化。从内部看，基础教育高质量发展依赖重塑权力关系和角色定位背景下各内生要素的协同发力和有序整合。充分协调基础教育系统内外的“纵横向关系”，实现“外推与内生”力量的和谐互动，是增强我国基础教育发展制度顶层设计与自我修正能力、探寻基础教育高质量发展内涵建设与实践研究的有效路径。

　　创设外部推进机制的协同治理空间

　　新时期基础教育要实现高质量发展需要积极探索“全社会”路向，使教育现代化发展体现出中国特色和中国气派。当前我国基础教育取得长足进步，但基数大、底子薄、观念旧等特殊性决定了其发展道路必将面临重重挑战。从外部环境来看，基础教育协同治理还处于初级探索阶段，协同治理资源匮乏且分散，社会教育力水平不高，普通居民对参与基础教育的认知程度不高。知识社会学家认为，教育在从封闭走向开放的过程中，是与社会基础结构的变化联系在一起的，也与社会的方方面面联系在一起。全社会每个主体都需要承担起教育责任，并把这种责任融合转化为教育力，共同推动中国基础教育整体性发展。

　　针对当前教育实践中存在的种种“割裂性”难题，教育系统需要在治理手段上打破学科边界壁垒，创设外部推进机制的协同治理空间。从整体性、关联性的思维来看，协同治理空间由两部分构成。其一，以政府为中心构建的高度集中、资源共享、风险共担的“他组织”空间。政府以总体规划为统领、专项传导和条块结合为支撑、分区县（市）规划为平台、实施详细规划为依据，建立“自上而下”教育治理的战略框架。充分利用各级各部门资源、知识、技术等优势，以非线性的互动来演绎的合作方式，打造由党委领导、政府统筹、教育部门主管、相关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、群众广泛参与的协同治理体制和运行机制。其二，以市场为中心构建的去中心化、协商共治、有限自治的“自组织”空间。面向未来，科学技术的迅速发展、教育需求的多元扩充、教学体验的高标准要求都为教育市场的蓬勃发展提供了强大的助推力。随着大量在线教育平台的迅速崛起，资本力量已经在悄然改变社会的教育生态。据《中国互联网发展状况统计报告》显示，截至2020年12月，我国在线教育用户规模达3.42亿。资本旋涡下的教育市场发展遵循的是市场逻辑，容易出现效率至上、价值误导、扩大差距等问题。为避免陷入这样的困境，政府应加强对资本引入教育领域的监管力度，推进市场引入机制的协商制度化和程序化，提高教育市场“自组织”的规范性，实现“自上而下”的国家战略和“自下而上”的市场变革的协同发展。

　　形塑内部实现机制的共在意念表达

　　教育系统内部各个因素之间关系的和谐性是决定整个教育生态质量的关键。一直以来，我国基础教育内部较少关注公共性，也缺少对公共精神的思考。忽略多种主体利益需求的真实表达，导致教育改革动力不足，并引发一系列问题，如由于教育权力分配的不对称导致教育权力的授予和学习权利的保障之间的不对等，由于管理方式的不恰当致使各个行为主体产生消极抵触情绪等问题。从某种意义上说，公共性缺失与规范失位是阻碍基础教育高质量发展的隐性杀手，也是导致教育“成”人本体功能异化的根源。

　　面对基础教育出现的这种公共性缺失，需要以公共治理理论为视角对教育秩序进行重构，促进教育系统内部多元和谐的共在意念表达。具体而言，一是促进教育主体权、责、利关系的协调分配。权力运作的核心是利益规制问题，教育体系的权力主体应在“有意影响”和“有益影响”之间找到合适的角色定位。根据权力博弈理论“保证个人自由和权利又能够产生合理的利益分配”的分配原则，以决策主体的“权力制衡”深化权力的行为规范，以监督主体的“身份建构”推进权力的有效监督，以执行主体的“重叠共识”驱动权力运用的程序正义，是构建合理权力生态、促进权责利协调分配的保障。二是凸显教育制度的正义与善性。从“双基”到新课程改革再到核心素养，或者地方性的“优质学校”“星级高中”等，我国教育制度的制定和实施都主要源于自上而下的驱动力。跳出“单向”推进的瓶颈，在追求整体设计的基础上，基础教育应寻求更加开放的制度逻辑，强化制度改革的系统化思维，注重“制度链”的衔接和各项举措的配套，促进教育融合力的生成。三是建立多元平等的教育文化生态。从宏观结构来看，我国是个多民族国家，应在制度设计中体现“多元一体、和而不同”的规则理性，以满足“人的需要”为旨归，倾听弱势者的声音。同时，在微观关系上，在人际交往中体现“多元共在、平等尊重”的思想，使来自不同地域、不同职业、不同民族的人都能够民主参与、共生交往，促进教育改革持久稳定深入推进。

　　增强外推与内生力量的双向协同

　　从社会生态学的视角来看，教育系统外部主要包含以政府为中心和以市场为中心的不同主体构成的全社会共同参与的教育治理空间；教育系统内部主要包含多元化主体（主要涉及学生、教师、校长、教育部门管理人员）和这些主体生长于其中的教育环境（主要涉及权力、制度、文化）。教育生态内外部系统之间的关系，遵循着唯物辩证法的基本规律。外部因素只有经过不断内化，才有可能转变为内部改革动力；而内部因素的发展需要政府、市场、社会等外部因素提供的资金、技术等环境保障。基础教育的高质量发展既离不开内部因素的协调发展，也离不开外部因素的推动促进及内外因素的整合互动。

　　新时代基础教育高质量发展的实践之路，必将走向综合化、整体化和体系化，它是教育系统“外推和内生”在机制建构上的具体表现，其实质是一种融合机制。这种融合机制由三方面组成：一是不同学段、不同层次、不同类型的教育整合；二是不同资源（政府与市场）、不同技术（传统与现代）的优质共享；三是不同领域、不同学科的思维互补。这种融合机制在教育实践中有所体现，如上海教育综合改革，根据教育治理体系和治理能力现代化的框架，开启了从“基本均衡”走向“优质均衡”的新征程，让学校和百姓实实在在感受到了教育内涵发展带来的红利。立足国家战略需求，各地区要充分发挥地域优势、人才优势，跳出特定时空结构、社会文化和国际关系的限制，实现全领域、全社会教育融合力的聚集，更好促进教育链、人才链与创新链有效衔接，在创新中寻求突破，以开辟中国基础教育高质量发展的建构和转型之路。

　　（本文系国家社科基金教育学重大课题“中国特色社会主义教育理论体系研究”（VAA190001）阶段性成果）

　　（作者单位：陕西师范大学教育学部）