在中国老龄化程度逐步加深、加速的人口新发展格局下，为应对人口老龄化、人口负增长与家庭小型化、空巢化共存的现实，《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》明确指出实施积极应对人口老龄化的国家战略，并强调要将老年人作为家庭、社区与国家社会经济发展的重要资源。党的二十大报告进一步指出，要坚定不移实施积极应对人口老龄化国家战略。如何将老龄社会治理的新理念有效融入我国人口老龄化的国家战略，融入经济社会发展的全过程，已成为新时代国家治理体系和治理能力现代化的重要面向。

　　老年就业促进政策的多维度发展历程

　　为支持老年人参与社会发展、加强老年人力资源开发，自20世纪70年代以来，我国制定了一系列关于老年人再就业的管理与服务政策。经过半个世纪的发展，形成了就业促进理念的孕育期、政策内涵的探索期与政策实践的发展期三个阶段。

　　1978—1999年，是就业促进理念的孕育期，从消极应对到积极鼓励。1978年，国务院颁发《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，提出要发挥退职工人的积极作用。1983年，国务院发布《关于高级专家离休退休若干问题的暂行规定》和《关于延长部分骨干教师、医生、科技人员退休年龄的通知》，延长了少数知识分子和高级专家的退休年龄。1996年，《中华人民共和国老年人权益保障法》颁布，首次提出应逐步改善保障老年人参与社会发展的条件，对老年人的就业权利给予支持。

　　2000—2010年，是政策内涵的拓展期，旨在破除制度性障碍。20世纪70年代至21世纪初期，我国的老年就业政策主要针对老干部、老高级专家和老知识分子等人群，2006年“十一五”规划制定后，关注对象拓展到所有老年人，关注老年就业问题。自2003年起，国家开始推行“银龄行动”，倡导并组织以东部地区为主的大中城市离退休老年知识分子向西部等经济欠发达地区进行智力援助行动，旨在推动老年知识分子发挥余热，促进老年人再就业。2007年，《中国老龄事业发展“十一五”规划》颁布，进一步强调了老年人社会参与的重要性，提出可以采取专项活动聘请、项目聘请、短期聘请等多种方式，支持老年人从事青少年教育、传播科学文化知识、咨询服务、医疗卫生、科技开发应用等工作。

　　2011—2022年，是政策实践的发展期，提出多方位政策框架。2011年，《中国老龄事业发展“十二五”规划》颁布，首次提出要注重开发老年人力资源，支持老年人参与经济和社会活动。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求研究制定延迟退休年龄政策，以应对老龄化冲击。2016年，《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》正式明确了制定出台渐进式延迟退休年龄方案的重要性。2017年，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》颁布，首次大篇幅论述了老年人就业，在退休与养老金制度、扩大老年人社会参与、配套环境和老年教育四个方面均进行了政策规划，但规划仍存在操作性差、配套制度不完善、执行力差等问题。同年，人社部提出，在“十三五”期间制定渐进式延迟退休方案，建议到2045年男性和女性的退休年龄均达到65岁。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》发布，明确提出按照“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”的原则，逐步延迟法定退休年龄。2022年，个别省份已开始实行具体延迟退休政策，例如，《江苏省企业职工基本养老保险实施办法》规定，经本人申请、用人单位同意，报人力资源社会保障行政部门备案，参保人员可推迟退休，推迟退休的时间最短不少于一年。

　　得益于逐渐明确的老年人就业促进方针，据《中国劳动统计年鉴》统计，2002年至2015年，我国60岁及以上老年就业人数增加了1051万人，老年就业人口占全部就业人口的比重从5.9%逐渐增长到9.2%，60岁及以上老年人口劳动参与率在近十余年时间内有较明显的提升。但是，老年人口的劳动参与率存在较大的性别差异和城乡差异，男性老年人口劳动参与率显著高于女性，农村老年人口劳动参与率显著高于城市，并且城镇60岁及以上老年人口劳动参与率明显低于绝大部分发达国家，60—64岁低龄老年人口劳动参与率仅为大部分发达国家的一半。除农林牧渔等第一产业，目前我国多数老年人在达到退休年龄后，不再选择继续工作或再自主就业。

　　老年就业意愿与能力尚未激活

　　老年人就业促进政策能否发挥成效，取决于就业供给和就业需求的匹配程度，前者取决于老年人就业意愿和能力，后者指适老化的劳动力市场环境建设。作为老年人力资源开发的对象，老年劳动群体（潜在）就业能力的培育是开发老年人力资源、实现老年就业的重要前提，亦是老年就业政策得以有效执行的基础。虽然老年就业促进的方针逐渐完善，但当前以延迟退休为主体的老年就业政策仍在开发老年人力资源方面存在缺陷，忽略了政策执行的深层土壤——老年人就业意愿与能力的培育。

　　首先，在制度供给上，现有老年及大龄劳动者就业政策框架仍较为单一。延迟退休主要对部分正规就业老年人起到延长就业年限作用，对很大一部分并不就职于企事业单位的老年人影响有限，缺乏鼓励老年人多元参与、灵活就业的政策设计。其次，在资源支撑、激励措施与配套政策上，还处于滞后和缺位状态。由于受教育水平和再就业能力普遍不足，在老年就业教育与培训体系尚未建立的情况下，我国在城镇工作的大量老年农村产业工人的持续就业和职业发展受到严重制约，这一问题在产业结构向以数字经济为引领的现代产业体系转型过程中更为严峻。同时，当前较低的养老保障水平与非普惠的医疗制度提高了老年人对自身的疾病风险评估程度，从而降低了其劳动投入的概率。此外，在我国传统家庭观念影响下，老年人更倾向于选择回应子代的照料需求，搁置劳动参与的个人发展与社会参与需求，而城乡社区的社会托育体系尚未建立，老年群体就业的实现受到现实因素制约。最后，老年就业友好的社会氛围尚未营造。在中国劳动力市场上，无论公共部门招考还是企业招聘都体现出年龄限制。年龄成见影响了老年人的自我评价，削弱了老年人的就业意愿和能力。

　　在老年就业相关政策与规划出台前，由于缺乏对适宜老年群体就业的劳动力市场环境、社会环境、制度环境的建立，老年人关于就业的真实需求未被满足。政策供给与政策需求未能适配，导致老年就业意愿与就业能力无法得到培育与激活，难以实现劳动力供给侧与需求侧的平衡。

　　精准施策释放老年就业潜力

　　在国家力量逐渐发展的转型期，新的老年就业格局不仅要实现国家对社会整合的目的，还要实现老年群体自我成长的发展目标。

　　拓展老年就业促进政策内涵，基于老年人实际需求设计政策框架。我国老年人就业促进，包含老年人融入社会以及参与社会建设的双重意涵，需要提供适宜的条件促进老年人就业意愿和能力的提升，助力其主动参与到经济发展、社会公益、文化创造及家庭建设等各项事务中来，从被动消极的客体转变为积极主体。在制定老年就业政策的过程中，政府相关部门应转变治理理念与模式，以积极老龄化的视角推进老年人再就业，实现政策网络及其配套措施的多领域、多主体覆盖，解决老年人在就业问题上的后顾之忧。

　　创建适合老年人的雇佣和就业环境与社会氛围，强调营造良好的制度设施以便利老年人融入社会的方方面面，从而激发其选择意愿、培育就业能力。应改革我国将养老金的领取同法定退休年龄紧密联系的制度，为保障老年人就业人口在延迟退休制度下的劳动权益，可探索建立“最低领取养老金年龄”和“最高领取养老金年龄”，保障老年就业人口权益的同时鼓励人们延迟退休。此外，为进一步保障老年就业群体的劳动权益，可建立老年人就业权利保护机制、合理的薪资机制，取消就业市场中的年龄限制，并逐步推广弹性加自愿的退休制度，建立和完善针对老年人的弹性、灵活的工作制度，为我国老年群体提供最佳的选择环境与制度基础。

　　利用市场、社会组织、社区、家庭等多方力量，出台配套政策措施。政府发挥主导作用，制定与修订相关法律法规和政策制度，企业积极开展老龄化改造。城乡社区进行就业资源与服务的整合并下沉至社区公共空间，建立适合老年人工作的各种岗位，发展有酬劳动和志愿劳动等多种形式，通过灵活多样的方式引导更多的老年人积极参与到社会建设中。社会组织为重要补充力量，起到协助政策实施、激励老年人就业、营造老年人良好就业环境的作用。

　　总之，面对未来人口老龄化进一步加剧、劳动年龄人口减少、人口数量红利衰减的人口发展新格局，应以挖掘老年人力资源为抓手，制定与实施多方位、多主体、多向度参与共建的老年就业促进政策，有序推进积极老龄化与老龄社会治理转型。

　　（本文系国家社科基金重点项目 “积极应对人口老龄化视域下低龄老年人就业问题研究”（21ARK004）阶段性成果）

　　（作者单位：中国人民大学社会与人口学院、人口与发展研究中心；中国人民大学社会与人口学院）