党的二十大报告指出要“推进健康中国建设”，“把保障人民健康放在优先发展的战略位置，完善人民健康促进政策”。我国是劳动人口最多的国家，而多数劳动者的职业生涯又占到生命周期的一半以上。因而，职业健康是人民健康的重要组成部分。劳动者的职业健康状况不仅直接关系广大劳动者健康福祉与经济发展和社会稳定大局，还事关 “健康中国”战略的实现程度。
新中国成立以来尤其是20世纪50年代末60年代初以来，我国劳动者的职业健康问题逐渐显露端倪。改革开放后，随着劳动力的市场化以及早期粗放型用工方式暴露的诸多弊端，职业健康问题变得日益严重。长期以来，党中央、国务院和各级地方党委政府都十分重视劳动者的职业健康问题，一直致力于探索不同社会经济背景下的职业健康治理模式。总体来看，新中国成立以来，我国职业健康治理大致经历了改革开放前的单位制治理模式、改革开放后以用人单位为责任主体的治理模式以及2011年后的国家战略引领的治理模式三个主要阶段。在不同的治理模式和阶段中，政府运用不同的治理措施与策略，应对不同时代背景中的职业健康问题。
第一阶段为单位制治理阶段。从新中国成立到改革开放前，存在较大职业健康危害风险的工矿企业一般都为国有或集体单位。政府为治理职业健康问题，逐渐形成了以“单位人”属性为基础，以爱国卫生运动和科层治理为推进方式，以单位制为兜底保障的职业健康治理模式。
首先，该治理模式以“单位人”属性为基础。在单位制内，职工与单位之间是一种稳固的二元劳动关系。一方面，职工的生产与再生产全部在单位内完成；另一方面，单位对职工权益保障有着应尽的责任与义务。因而，职工的职业健康问题成为单位不得不高度重视的问题。换言之，以“单位人”属性为基础，单位制成为一种保护职工职业健康的有效制度形态。在新中国成立初期，党和政府就高度重视工矿企业职工尘肺病增多的问题，并着手通过社会动员、爱国卫生运动以及压实职业病防治责任体系等方式，推动各级政府与单位积极防控以尘肺病为主的职业病。
其次，该治理模式以爱国卫生运动和科层治理为推进方式。改革开放前，政府总体上采用了常规科层治理与非常规运动式治理相结合的方式。一方面，政府发动全国性的爱国卫生运动，以普及职业健康知识、动员社会力量参与，推动职业病防治的宣传与贯彻工作。另一方面，政府也通过日常化的科层治理，将职业病防控的责任在体制内自上而下逐级传导，建立起职业病防治的责任体系与激励机制，有效推动职业病防治工作。比如，在尘肺病治理方面，新中国成立初期的“防尘运动”比较有效地激励了工矿企业积极参与粉尘防控工作，从源头上治理尘肺病问题。
最后，该治理模式以单位制为兜底保障。在计划经济体制下，单位制是政府进行生产与再生产、分配与再分配的重要抓手。依托单位制的保障，国有工矿企业等单位围绕职业病患者的医疗救治与生活保障，构建了较为完善的医疗救治与生活保障体制。以尘肺病为例，当单位内的职工患上尘肺病后，单位会承担起尘肺病职工的医疗救治、疗休养、基本生活保障、子女养育等多方面的费用，能够实现对尘肺病职工较为全面的照看。简言之，单位制为职业健康治理工作提供了兜底性保障。
第二阶段为以用人单位为责任主体的治理阶段。改革开放后，市场化转型带来了劳动关系的深刻变化，由单位制治理模式下的职工与单位的二元劳动关系转变为劳动者、政府与用人单位的三元劳动关系。因而，职业健康的传统单位制治理模式难以适用，政府开始逐渐探索以用人单位为责任主体的治理模式。具体而言，政府着手通过制定与健全职业病防治、劳动合同相关法律法规的方式完善防治体系，推动职业健康问题治理。
劳动合同是现代劳动关系（劳动者—政府—用人单位）的基础。在市场经济中，劳动者与用人单位通过签订劳动合同，明确各自的权利和义务，规范约束双方行为，以实现劳动过程的有序管理和劳动领域的协调发展。因而，在现代市场经济中，劳动合同是保障劳动者职业健康权益的重要手段。改革开放后，市场化转型使民营企业不断增多，大量的农民工成为民营企业的主要劳动力。然而，由于改革开放初期大量非正式、粗放型用工方式的存在，多数用人单位与劳动者之间未能签订完善的劳动合同。而且，用人单位可以利用多种方式规避职业病防控的市场主体责任，进而对农民工的职业健康权益造成侵害，也使得农民工逐渐成为面临职业健康风险的主要群体。
以改革开放后的尘肺病防控为例，大量的尘肺病农民工未与用人单位签订劳动合同，虽然为数不多的（大约10%左右）国有或集体单位的尘肺病职工依然能够获得单位制的兜底保障。对于绝大多数在民营企业工作的尘肺病农民工来说，政府则试图通过让用人单位承担主体责任的方式来保护他们的职业健康权益。但是由于劳动合同签订率低且不规范，加之发展主义战略引领下对用人单位监管不足，从而使得部分用人单位规避尘肺病防控的主体责任，导致尘肺病防控不尽理想。
第三阶段为国家战略引领的治理阶段。近十多年来，职业健康问题尤其是农民工尘肺病更为深入地进入公众与政府的视野，成为一个颇受关注的社会问题。以2011年《职业病防治法》的修改为起点，职业健康治理进入了一个新的阶段。在新的治理阶段，政府在强调用人单位的职业健康主体责任的同时，探索一种国家战略引领的治理模式，即通过健康中国、脱贫攻坚（健康扶贫）等国家战略及其配套政策的实施，实现对职业健康问题的系统性治理。具体来看，就是通过党中央、国务院的顶层设计，形成国家主导下的“战略引领—防治规划—行动方案”的职业健康治理体系，进而系统性地引领和推动职业健康治理工作。
从具体步骤来看，首先，职业健康是脱贫攻坚战略与健康中国战略的重要组成部分，国家通过脱贫攻坚（健康扶贫）、健康中国两大战略，从顶层设计上引领职业健康治理工作。其次，在两大战略引领下，通过国家职业病防治规划，对职业病防治法律、法规和标准，职业卫生监管质量，职业病防治体系以及救治救助保障水平进行系统规划。最后，通过《国家职业病防治规划（2016—2020年）》以及《尘肺病防治攻坚行动方案》等具体的规划行动，就加强尘肺病预防控制和尘肺病患者救治救助、保障劳动者职业健康权益提供切实可行的工作方案，并加以推进实施。《国家职业病防治规划（2016—2020年）》明确提出了具体实施方案、基本要求和工作目标，不仅规定了可度量的目标任务，还落实了主体责任。《尘肺病防治攻坚行动方案》在细化与实施方面则更进一步，不仅从重点任务、行动目标、指标要求三个方面，将尘肺病攻坚行动的工作目标层层细化、度量化，还将指标任务进行年度分解，且要求每项指标任务都有对应的责任部门。
2019年健康中国行动推进委员会发布的《健康中国行动（2019—2030年）》提出了职业健康保护行动，指出“实施职业健康保护行动，强化政府监管职责，督促用人单位落实主体责任，提升职业健康工作水平，有效预防和控制职业病危害，切实保障劳动者职业健康权益，对维护全体劳动者身体健康、促进经济社会持续健康发展至关重要”。因而，在发展中不断探索我国的职业健康治理模式，积极应对不同时代背景中的职业健康问题，是实现“健康中国”战略的应有之义。
（作者单位：华东政法大学政府管理学院）
