中国古代始建于秦的中央集权行政体制，至清代臻于完备。在这种行政体制下，所有行政官员均由朝廷任命，而没有自下而上推举的“地方自治”。因此，各种不同层级的政区没有独立地位，与“朝廷”一起构成一个统一的行政体系。有鉴于此，通过这种统一行政体系在任何一个层面的运作，都可以透视“大历史”——实行了两千多年的“秦制”的重要特点。

　　“合理性”徒有其表

　　马克斯·韦伯曾对现代“合理化”行政制度的组成要素做过归纳。这些要素包括通过科层化官僚制度实行治理、行政机构权限明确、内部实行“职务等级原则”，行政运作是“持续的、受规则约束的”，以及“行政管理班子同行政管理物资和生产物资完全分开”等。这样一种现代性质的行政制度、官僚制度，在西方15世纪以后才出现。欧洲在中世纪不存在中央集权的国家和行政制度，即使在“等级君主制”和“绝对君主制”下，行政制度的运作也十分无序，远远没有达到“合理化”水准。对此，托克维尔在《旧制度与大革命》一书中记述说，当时的法国虽然官吏遍布全国，但他们的权力来源不一，不成系统，运作规章多种多样。

　　然而，中国却早在两千多年前的秦代即废分封、行郡县，建立了中央集权的政治体系，同时也形成了在表征上具有“合理化”特色的行政制度，其基本内容包括：任用职业官僚，设立科层化政府机构，各种行政运作均有“典章”规则可依。通过与当时欧洲国家行政官僚制度混乱无序相对比，18世纪启蒙思想家伏尔泰对中国的政治制度给予热情的肯定和赞扬。他称赞说：中国的行政体制健全而合理，中央政府中六部等机构既有分工又有合作，有利于提高行政效率，防止官员独断专行；地方官员职权分明，各司其职，全国的行政机构形成一个疏而不漏的大网，处处有官员、事事有人管。后世学者也有人认为这种可称为“秦制”的行政制度体现了中国在“现代化”问题上的“早熟”。

　　然而，我们通过对清代州县行政实际运作的观察却发现，“秦制”下行政制度的“合理性”在很大程度上只是徒有其表。在这种制度下，虽然建立了看似具有科层化性质的机构，然而其官吏却不是现代意义的公务人员，而是一个相互之间具有私人依附关系的宗法性群体；虽然制定了各种具体甚至烦琐的典章则例，但行政运作真正遵循的却是各种“非法而合法”的“潜规则”。

　　体现“传统型”统治特征

　　马克斯·韦伯指出：“契约任命即自由选择，是现代的官僚体制的本质。”这种体制中的行政人员仅仅根据法律、制度而隶属于抽象的上级职位，而不是依附于任何具体的自然人（包括上级）。他们除了根据法律享有个人权益外，没有其他集团性利益；他们作为独立个人在任期内服务于公权力，而不是结成集团永久性地占有公权力。但“传统型”统治则不同，其行政团队中的人员不是自由人，他们或者是“依照传统，通过恭顺的纽带，招募与统治者有关系的人”，或者是一些与统治者有“个人信赖关系”“忠诚同盟关系”“恭顺关系”的人。清代州县官府由官员、幕友、长随、房吏和差役构成的行政人员，其身份体现了这种“传统型”统治的特征。

　　清代的州县官与各级上司之间是一种主奴关系。他们谒见督、抚、藩、臬、道、府等上级官员，都要行跪拜之礼，“有如奴仆侍奉主人”，而各级上司对于他们也“以奴视之”，颐指气使，任意支配，“道路邮亭，众目观望之地，直听其朝服膝行，踞不为让；甚至大官之仆隶，亦厉声斥骂之”。这种十分感性、令行礼者无比难堪的礼节，故意凸显行礼者的人格屈辱和受礼者的人格尊贵，其功能远远超出了体现双方行政角色的需要，旨在刻意强化双方的主奴关系。

　　清代州县官聘用幕友“襄办笔墨，经理书启”，在受理词讼、征收赋税等方面，代州县官行使职权。然而，幕友却不是国家正式行政人员，他们系州县官私人延聘，其馆资由州县个人支付。这样，幕友的一切活动就不是对法律或制度负责，而是对主官负责。他们的一项基本素质要求和职责就是要能够“保住主官前程”，帮助主官“迎合意旨，求见好于上司”，并为之掩盖过失，规避处分。

　　清代州县官的长随和家丁负责收发、承转行政文书，管理仓库、监狱、驿站，并参与诉讼审理。顾名思义，他们完全是州县官的私人，由官亲（官员的父、子、侄、甥、婿等）、家养奴仆和由上司、同僚、亲友所嘱托推荐者组成。

　　清代州县的房科（俗称“六房”）负责承办文案，参与办理赋税征收、刑罚诉讼等事务。房吏由官府招募，大多是“游手好闲无业贫人”“无赖之徒”，不属于国家正式行政人员，没有工食银，“惟借陋规以资生活”。按规定，房吏五年役满后应退役，但他们却可以将这一缺位私相授受、出租、买卖，“父以传子，子以传孙”。

　　清代州县的差役被定位为“贱役”，其子孙“不准入仕应试”。他们的人身权利也得不到法律保障，州县官如因公将差役责处致死，不负法律责任，仅受行政处分；对于捕快不能按限获盗者，州县官“轻则加以扑责，重则质其妻子”，将其家口“监禁勒比”；有时差役押解人犯途经之地和到省之后，甚至要与人犯一同入监禁闭，“必许给重资，始能释出”。

　　制度杂乱无章

　　清代的州县行政，表面上看须遵循各种定制，似乎十分法制化。但实际上，成文的各种制度往往徒有其名，真正主导州县行政运作的乃是各种不成文的“陋规”。这里仅举清代的州县财政为例说明这种情况。

　　清代的州县财政从表面来看具有公共性质，而实际上却为州县官私人所支配；表面上国家定制严密，实际上则是遵循各种潜规则运作，有时甚至全无规则。

　　按照清制，田赋、杂税和地租由州县组织征收，却全部属于国家财政收入，由户部制定具体、统一的税目、税额和减免政策加以集中管理。为了避免上解下拨之繁难，清政府沿承明制实行州县存留制度，即由州县官在其经手的国家财政收入中按定制坐支本州县及其所在地区的办公费（包括官员俸廉、役食以及祭祀、驿站、科举等经费）。然而，由于州县存留远远不敷办公之用，州县均存在各种必须开支但又无法报销的“法外支出”。主要包括以下几类：州县幕友、长随等人员的薪酬，各级上司衙门的摊派，对前任钱粮亏空及非常例动支的摊捐，馈赠上司官员个人的陋规和应酬，皇差、官差、兵差等各种差务费用，以及不在存留款范围之内的其他各种办公费用，等等。这些法外支出数额巨大，清政府始终不肯为之提供合法的财政来源，只是默认州县官违反定制攫取各种法外收入，包括田赋浮收、杂税瞒报、差徭和各种陋规。

　　各种资料表明，清代各地州县的合法存留银，每年不过一千数百两至数千两，各种法外支出则往往多达一万数千两甚至数万两，其缺口全部靠法外收入填补。于是，法外收支便成为州县财政的主体。就管理制度而言，清代的州县财政实际上是一种“大包干”的“家产制”。具体言之，州县存留和法外浮收、摊派、陋规，全部归州县官个人支配。与此同时，所有合法支出和各种法外支出，也全部由州县官个人负责开销支付；收支相抵之剩余，归州县官个人所有。这样，本属公共性质的“财政”几乎成为官员私人的收支活动。

　　综上所述，“秦制”就各种制度设计而言，具有现代政治制度的法制化特征，而其实际运行却并非如此。这是一个关涉我们正确把握中国古代政治制度实相的重要问题。清代州县行政的运作为我们提供了窥测这种实相的一个有利窗口。

　　（作者系首都师范大学历史学院教授、北京史学会理事）