现代社会保障制度的国际比较研究丛书（一）

　　《福利国家向何处去》出版后不久，我当选为中国社会科学院学部委员，之后我接受了人力资源和社会保障部（当时是劳动和社会保障部）的委托，就100个以上国家的社会保障制度进行比较研究。由于当时的课题经费还比较充裕，我决定调动较多的人力，在中国的社会保障国际比较领域做一点基本建设的工作。我的设计是分四个步骤展开可持续的跟踪研究。

　　我设计的第一道研究步骤是以跟踪各国社会保障制度的资金流程为基本方法，跟踪世界上125个国家的社会保障经费的收入和支出（包括反映在收支过程中的原则、法律、缴费比例、管理机制等），从资金的流向和流量中考察国家在社会立法、税收（或缴费）制度以及社会行政等方面的异同。这样做的目的是将庞杂的社会保障体系还原为一种最基本的活动，也就是“收”和“支”，通过跟踪“收入转移”的基本流向和基本方式，考察国家的立法和行政机构在资金流动中的作用。通过跟踪资金转移的流程，可以看到各国社会保障制度或精妙或简约的设计，可以理解社会保障制度中的机构联系，可以观察不同国家的不同社会发展水平、不同经济政治结构及历史文化资源与它们的社会认同之间的关系等具体情况。我认为，中国在借鉴国外社会保障制度经验的时候，应当掌握、认识并理解这些信息，以及它们和基本制度结构之间的必然联系，也就是需要鸟瞰这些制度，寻找制度设计的逻辑原因和整体效果，而不是去照搬照抄个别做法。

　　追踪了各国（地区）社会保障五大主要险种的收缴和支付的原则与方式之后，我要求作者绘制资金走向流程图，以保证基本信息的不缺失和不同制度之间的可比性，例如每个国家的资金流程都要包括缴费者、缴费标准、收缴机构、资金管理及发放机构、受益群体、受益方式和标准等方面的信息。就这些信息进行比较，可以达到一目了然的效果。比较研究显示，在工业化社会的变迁中，社会保障制度的发展的确呈现出规律性特征。例如，工伤保险一般是早期的保障形式，失业保险随着社会就业方式的转变而变化。政府作用不是整齐划一的，但政府和市场的加总要足够抵御工业社会风险。社会保障占财政收入的比重依工业化的先后而有所差别，是工业化的派生制度，在世界上具有传导性效用等，一般都是先有工业化，再有社会保障。在后发工业社会，的确出现了简单模仿发达国家社会保障制度的现象，这种模仿因忽略本国的特性而出现过失误。

　　我设计的第二道研究步骤是以追踪社会保障的政策制定流程为基本方法，从一期100多个国家中选取50个国家，进行社会保障体制和机制的解析，观察这些国家社会保障的制度设计和机构设置，并以图解的方式表述出来。这项研究的结果显示出不同类型或模式的社会保障制度在哪些方面存在异同。第二期的流程图表现的不再是资金的流动，而是政策的流转，也即社会保障政策从提出、立法到贯彻执行的整个过程，我将其称为“机构图”，以区别于一期的“资金图”。如果说第一期研究关注社会保障制度的共性，那么第二期研究就是关注社会保障制度的特性，研究各国社会保障政策的动议机构、立法过程、法律和法规的执行，以及最后的效率。例如，新加坡在1955年通过的《中央公积金法》属于强制性储蓄社会保障。根据这项法令，新加坡成立了包括人力部、中央公积金局等社会保障机构在内的一整套机构体系，以保证法律的有效贯彻实施。1985年新加坡通过的《工伤补偿法》虽然是社会保障的重要组成部分，但是却采取了社会保险方式，因此不可能委托中央公积金局执行。于是，为了实施《工伤补偿法》，新加坡就另外建立了一套行政机构。1983年新加坡通过的《医疗与疾病保险法》则既涉及传统的公积金，也涉及社会保险，需要综合调动各种不同性质机构的职能，形成一个根据不同保障原理设立的、多重分工而又相互呼应的体系，才能真正使《医疗与疾病保险法》得以贯彻落实。

　　第二期成果的细心读者可以读出很多新的发现，例如各国制度的比较显示，联邦制国家更倾向于多层立法，有全国立法，也有地方立法，社会保障立法由不同层面、不同领域、不同群体的不同法律规定拼凑叠加。社会保障立法与行政之间的关系也因国情不同而有疏密之分。很多情况下，社会保障的执行和管理机构在不同层面上的结构也是不同的。有些国家在国家层面上实行两部制，即社会保障部和公共卫生部，越往下层情况越复杂，社会保障分为社会保险和社会救济两个系统，医疗服务的体系就更加复杂了。社会救济和医疗救济通常由地方政府管理。通过二期研究，我们确信，行政管理和审计监督对于社会保障制度的健康运行是至关重要的，而且这些行政管理和审计监督的体制和机制是在不断变化的，这些体制和机制的变化往往要通过立法程序，而在立法的背后始终有政治力量的作用，这些政治力量有时起到促进的作用，有时又是促退的力量，对此不能做简单的价值判断。同样，对于不同国家（地区）繁简不一的社会保障管理监督机构也不能下简单的结论，因为这些机构的设置在开始的时候很可能是合理的制度选择，但是随着社会的发展就出现了效率低下或利益分配不公的情况。

　　（本文摘自社会科学文献出版社“大家雅事”丛书之一《周弘：在“茶”与“咖啡”之间》，有删减）