习近平总书记指出：“县一级工作做好了，党和国家全局工作就有了坚实基础。”县域是中国现代国家建构中最全面的微观单位，也是承载国家政策落地生根的基础“接点”。推进以人为核心的新型城镇化，构建城乡协调发展的有序格局，进而有序推进乡村振兴，离不开作为城乡接点的县域功能的有效发挥。领导干部作为“党和国家事业发展的‘关键少数’”，其个体选择与县域治理效能之间有着密切的关系，需要构建切实有效的选拔、规约与监督体制，保障县域治理现代化的顺利进行。
保障县域治理有序推进
当前的县域治理，面对的是高度分化和异常复杂的现代社会，加之县域间发展的历史条件与环境要素各不相同，因而对于县域治理“关键少数”行政能力的要求不断提高。县域治理中，“关键少数”需在保证国家治理统一性的前提下，结合辖区现实，创造性地执行政策，实现治理的灵活性。因此，选拔适合之人走上一县主官之位，是保障县域治理有序推进的基础环节。
一方面，为保证国家治理的统一性，县域治理的“关键少数”需树牢“四个意识”，从国家治理一盘棋的大局出发，坚决落实党和国家的大政方针。作为县域治理的“关键少数”，需坚决做到“两个维护”，始终紧跟中央步伐，保证国家治理的上下同频。另一方面，国家治理的灵活性也为县域治理的“关键少数”提出了具体要求。首先，在推进高质量发展、构建新发展格局的时代背景下，现代经济管理知识是县域治理“关键少数”的“应有储备”。其次，在政治体制改革逐步加速的现实背景下，掌握本县治理的科学脉络，是县域治理“关键少数”的“必需技能”。最后，在现代社会公平利益交换机制不断完善的前提下，有效构建治理主体间的互动机制，是县域治理“关键少数”的“必选考题”。上述对应知识结构若有欠缺，无效甚至低效的治理行为便无可避免。
因此，对于县域治理的“关键少数”，需要“因地制宜”进行择选。其一，“因地制宜”选择具有不同个体背景的“关键少数”。行动人对外部环境的多样化感知是产生不同制度变革路径的关键原因，而多样化感知的产生与行动人的个体背景密不可分。形色各异的教育背景、各不相同的任职经历塑造了千人千面的官员特征与各有所好的治理选择，进而对行动效能产生重要影响。因此，需结合县域发展的现实需求，以灵活适宜的选拔标准挑选与县域治理实际相符的“关键少数”，实现人与制度的有效结合。其二，“因地制宜”规划“关键少数”的任职期限。长效稳定的政策导向是实现县域治理高效发展的必要条件，政策方向的频繁变更极易致使区域发展的微观秩序紊乱、中观框架离散、宏观趋势偏离，进而导致发展迟滞。因此，需结合县域发展逻辑，灵活调适县域治理“关键少数”的任职期限，确保政策导向在一定时间内的连续施行。
推动县域治理效能提升
构建协同高效、运转顺畅的政府治理体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。如何使国家机器高效顺利运转，是国家治理体系现代化建设的重要目标之一。县域作为承接国家政策的基础接点，兼具承接上级政府政策落实与直面基层治理现实问题的双重属性，国家治理的统一性与灵活性在县域政府迎来交汇。从现代管理学视角出发，愿景是人心理需求的直接反映。个人愿景的汇总与共性提取织就的共同愿景，是指引县域治理“关键少数”的行动理念和行动策略生成并最终影响行动绩效的重要因素。组织必须允许多样愿景共存，同时努力找寻整合个人愿景的有效路径，进而通过动态的共同愿景建构与管理使政府组织形成内在张力，唤起县域治理“关键少数”的内在动力。
有效调动县域治理“关键少数”的行动积极性，是推动县域治理效能提升的重要维度之一。从身份属性来看，县域治理“关键少数”拥有公共人与经济人的双重角色，会自然追求自身效用最大化，在治理步骤中注入个体考量。从利益结构看，县域治理“关键少数”的利益指向具体有三：作为公共人的公共利益、政治锦标赛下的政治晋升收益以及作为经济人的个体利益。县域治理“关键少数”的三种利益交集决定了其行为策略选择。
县域治理通常寄托着“关键少数”对理想的向往及利益的追求，因此应实现理念塑造与利益引导的融合规引，以求更好激发县域治理“关键少数”的内驱动力。由于中国地方官员的遴选和选派具有不同的目的和特定的情况，县域治理“关键少数”所面临的任务和目标可能涉及政治、经济与社会的多维呈现，单一刻板的激励体制难以切实涵盖当下治理情境中“关键少数”的理念愿景与利益导向，进而达到预期效果。因此，应当确立包含权力、物质、精神层级等多维一体的激励机制，保障“关键少数”复杂合理的个人利益诉求与愿景期望，进而保证县域治理效力。
构建兼容式治理模式
作为县域治理的关键力量，“关键少数”的个人色彩显著影响县域治理体系和治理能力的现代化建设，以项目制、科层再造、持续性政治动员等为代表的官员自选治理动作成为县域治理的常见之策。究其原因，主要有以下方面：首先，繁重复杂的国家治理任务逐年递增与切实有效的治理工具欠缺间的现实矛盾短期难以消解。“上面千条线，下面一根针”，县域政府承担着中央政策安稳落地的重要职责。其次，有限的治理资源与繁杂的治理任务交错于县级场域，使得县域治理的“关键少数”需要有的放矢地开展治理工作。最后，科层制背景下，政治锦标赛将长期存续。因此，自选动作带来的效能诱惑，吸引着县域治理“关键少数”不遗余力地推陈出新，以求凭借亮眼的政绩在晋升锦标赛中占得先机。
当前，地方治理任务多具有较强的政治性，且常规与非常规任务叠加缠绕。县域政府的治理任务可分为压倒一切的重点工作、保证运作的科层工作与面向社会的基层工作三大类别。重点工作需要以自选动作快速完成资源整合，达成重点任务，实现治理效能。科层工作与基层工作则更多需要以制度化、标准化的常规治理进行，从而保证科层制的有序运作。可见，单一向度的治理行为难以疏解当前县域治理的压力，甚至可能为县域治理带来高昂的治理成本。因此，在加强法治建设和制度化调控的基础上，创制县域治理“关键少数”的自主空间，构建兼收常规治理与自选治理基本优势的兼容式治理模式，对于提高县域政府的治理效能具有重要的意义。
打造多维度规约体系
党的二十大报告指出：“腐败是危害党的生命力和战斗力的最大毒瘤，反腐败是最彻底的自我革命。”强化正风肃纪，抓住“关键少数”以上率下，需要构建多维度的规约体系。
以完善的制度外束“关键少数”的治理行为。首先，以制度规约权力边界。控制官员权力，防止权力滥用是规约县域治理“关键少数”治理行为的根本要义。因此，需完善规范不同层级、职能、环节间的权力配置，明确权力范围，保证权力的正当行使。其次，以制度保证权力监督。党的二十大报告明确指出：“完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。”对此，一则需完善现有监督体系，提升现有监督体系的运作效能；二则需重视人大与政协的横向监督作用，完善相应参政议政程序，强化对县域治理“关键少数”的问责监督；三则需加强对于官员家庭成员的腐败监管，完善领导干部家庭财产申报公示的法规体系，加强官员家庭成员腐败的监管力度。
以廉政文化内规“关键少数”的治理选择。教育是反腐工作的重要组成部分，是廉政文化形成的重要途径。制度规约与文化指引相辅相成，制度是制约腐败行为的硬武器，而文化则是制约腐败的软环境。需要紧抓官员教育引导，加强党性教育、营造浓郁反腐风气，使廉政文化内化于心、外化于行。同时，加强官员德行考核，发挥“德”的软实力，倒逼官员规约自身。此外，以系统化、常态化的学习教育，帮助官员培育自我学习、自我约束、自我提升的意识，使“关键少数”在不断学习中提升自我。
（作者系苏州大学地方治理研究院研究员；苏州大学政治与公共管理学院教授）
