习近平总书记提出总体国家安全观，强调国家安全以人民安全为宗旨。开放发展理念下，随着“一带一路”的推进，不断扩大的海外利益受到了高度重视。习近平总书记强调，要加快构建海外安全保护体系，保障我国海外机构、人员的合法权益。海外中国公民保护与救助机制构成中国海外安全保护体系的重要内容。近年来，中国政府保护海外中国公民人身安全的实践中出现了一个显著的变化，即在发生重大突发事件时果断撤离海外中国公民。这些行动不但获得了成功，而且在国内外赢得了普遍赞誉。略显遗憾的是，有关法律供给滞后于实践活动。5月28日，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）表决通过。《民法典》对推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家，坚持以人民为中心的发展思想、依法维护人民权益、推动我国人权事业发展，都具有重大意义。其“人格权编”加强了对生命权、身体权和健康权的保护。领事保护是中国“海外民生工程”。完善海外中国公民撤离的法律供给，有利于更合法有效地保护重大突发事件中海外中国公民的人身安全，促进我国领事保护、涉外应急管理、海外非战争军事行动等领域的法制建设，提高涉外工作法治化水平，推进国家治理体系与治理能力现代化，并为相关国际规则的发展提供中国经验与方案。
健全海外中国公民撤离的国内法规则。海外中国公民安全和合法权益保护可从《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国国家安全法》中找到依据，但属原则性和一般性规定。《中华人民共和国领事保护与协助工作条例（草案）》（征求意见稿）（以下简称《条例（草案）》（征求意见稿））中关于“立法必要性”的说明提及：我国海外公民和机构权益保护的国内立法基本空白；出台专门立法，是贯彻全面依法治国方略、完善中国特色社会主义法律体系的必然要求。《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）规定了突发事件的界定及其预警级别，但主要指向国内突发事件，只能在一定程度上为海外突发事件的界定与预警级别的判断提供参考。海外突发事件预警机制与应急处置的规定主要体现于部门规章。2013年印发的《对外投资合作境外安全事件应急响应和处置规定》明确规定了撤离措施，但其对象只涉及境外中资企业机构和人员，且仅适用于战争、政变等境外安全事件。《条例（草案）》（征求意见稿）也仅提到“救助”。2013年，国防白皮书《中国武装力量的多样化运用》虽然提到，开展海外公民撤离等海外行动是解放军维护中国的国家利益与履行中国承担的国际义务的重要方式，但其并非法律文件。因此，有必要从法律、法规、规章等三个层次逐步健全海外中国公民撤离的国内法规则。可以通过《中华人民共和国宪法》规定保护海外中国公民，并尽快出台《中华人民共和国海外中国公民安全和合法权益保护法》，明确将撤离作为保护海外中国公民人身安全的行动之一。可以考虑在《突发事件应对法》中增加包括撤离在内的海外突发事件应对规定。随着涉外非战争军事行动增多，有必要制定《中华人民共和国涉外非战争军事行动法》，确立军事力量参与撤离的行动准则，明确军事部门的责任。此外还可以在《条例（草案）》（征求意见稿）中增设关于“应急行动与机制”的章节，将原来仅占一个条文的“重大突发事件时的处置”具体化，明确撤离这一处置措施，并就机构设置、职责、实施要件、处置机制等作出具体规定。在关于境外人员和机构的安全保护、安全管理与安全事件应急响应和处置的部门规章中，可分别针对不同类型的重大突发事件建立相应的撤离机制。健全海外中国公民撤离的国内法规则，能够为非常态社会秩序中保护海外中国公民人身安全的领事保护应急行动和必要时的非战争军事行动步入常态化提供切实有效的法律保障。
细化海外中国公民撤离的实施要件。海外中国公民撤离的国家实践虽已渐趋成熟，但现行有效的国内法并未规定其实施要件。细化撤离的实施要件，能有效回应实践中的争议性问题，并可避免对国家实施海外撤离的过高期待和不合理要求。值得肯定的是，《条例（草案）》（征求意见稿）规定了“驻在国发生重大突发事件”“中国公民因人身安全遭受严重威胁需要帮助”以及“确有必要且具备条件之情形下”三个要件，但缺乏细化规定，而且该条中并未明确提到“撤离”。海外中国公民撤离的实施应综合考虑上述三个要件是否同时满足。其中，海外重大突发事件与中国公民人身安全遭受严重威胁这两个要件的判断可结合进行。突发事件一般分为自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件四种类型。《突发事件应对法》规定前三种类型的突发事件是可预警的，并确立了四级机制，一级与二级预警属于重大突发事件。1995年以来的海外中国公民撤离，有20多次源于社会安全事件，约10次源于自然灾害，源于公共卫生事件的不多。因此，海外重大突发事件的判断标准可在四级预警机制基础上，结合海外撤离国家实践加以确定。具体可将海外中国公民人身安全受影响情况、突发事件发生国的自然与社会环境状况、突发事件发生国对该事件的处理能力与意愿、相关权威性国际组织对该事件的认定、第三国对该事件的处理五项列为考察指标，并按照突发事件的类型分配各指标的权重系数，依据量化结果确定预警级别。在判断是否必须要撤离时，可主要考虑人身安全保护的紧迫需要和是否属于诉诸最后手段。在进行撤离可行性评估时，首先要考虑中国与突发事件发生国的关系，该国对撤离的态度，是否同意，能否提供安全保障以及必要的便利与帮助；其次应考虑国际社会的态度以及中国当时是否具备可及时有效供给的海外撤离资源；最后必须评估实施撤离的人员和需要被撤离的人员在撤离中所可能面对的风险。就军事力量协助撤离而言，需另行规定军事力量参与的情境要件以及必要性和比例性。
推动海外国民撤离的国际法规则发展。海外国民撤离实施于本国领土之外，必须考虑国际法律供给。实施此类行动的主要目的是保护各国海外国民人身安全，我们可以在《联合国宪章》以及国际人权公约中找到这方面的理由。其领事保护属性也能使此类行动从《维也纳领事关系公约》关于领事职务的一般性规定获得支持，但显而易见，这些条约都无法提供直接且充分的法律依据。航空运输与海上航行的国际条约也未对撤离运输工具的通行作出例外安排。联合国国际法委员会《发生灾害时的人员保护条款草案》首次发展了救灾领域的国际法规则以保护受灾人员，但并未就国籍国如何援助受灾国内的本国国民作出特别规定。关于军事力量参与海外国民撤离，一些国家将其称为“非战斗人员撤离行动”，并由其军事部门发布相应的行动规则，某些区域性国际组织也试图在成员国间制定标准化规则，但尚未形成普遍适用于国际社会的规则。国际法律供给不足导致海外国民撤离处于“灰色地带”。虽然国际社会对大部分撤离持容忍态度，仅对少部分撤离的合法性判定存有争议，但容忍并非解决问题的最终方法。有序而成功的撤离不但有利于在国际法人本化趋势下促进对人身安全这一基本人权的保护，而且可以在一定程度上减少不合理的干涉，促进国际社会遵守不干涉内政原则。更重要的是，重大突发事件中的海外撤离资源是为国际社会提供的具有人道主义目的的国际公共产品，在实践中已经频繁出现了多个国家协作撤离的案例。中国可以积极推动海外国民撤离的国际法规则发展：在领事条约中建立重大突发事件中的领事保护应急机制；在与灾害有关的人权保护条约中载入海外国民撤离条款并对军事资源的参与及其法律地位予以规定；在调整跨境飞行与航行的国际条约中设立准许与便利海外撤离运输工具过境的条款。海外国民撤离的国际法规则发展不仅可以使有关行动师出有名，还可以对此类行动加以有效规制，使其既不违反国际法基本原则，又符合人权保护、领事保护的应有理念，实现其自身的积极效应。
（本文系教育部人文社会科学研究项目“中国海外撤离的法律供给研究”（17YJC820058）阶段性成果）
（作者单位：福建师范大学法学院）
