《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）明确提出要加快数字化发展，建设网络强国、数字中国。依法治理网络空间，规范网络主体和网络行为，营造公平有序的网络空间，牵引、规范和保障数字化的转型发展、规范发展、健康发展，这是进入全面建设社会主义现代化国家新征程，数字化发展的国家布局和发展实践对法治建设提出来的、亟待破题的一个新使命，也是国家治理体系和治理能力现代化建设不可或缺的重要内容。

　　正视网络空间的问题

　　随着数字化的蓬勃发展，网络空间三大要素——平台、应用、算法上的问题逐渐凸显。首先，平台方面，随着平台发展的日趋分化，头部平台用户呈现指数级增长，所占市场份额越来越大，所涉行业越来越广，其在市场、行业发展、社会话语方面的影响力、话语权也不断增强。近年来，不断扩张的平台出现不同程度的平台低俗（如平台无底线媚俗、涉黄）、平台垄断（如限制交易通道、限制交易机会、限制交易对象）、平台凌弱（如平台“996”用工违法），不守约、不守法，有违社会公序良俗，侵害用户、侵害弱势群体的合法权利。

　　其次，应用方面，据2019年10月的统计数据，我国移动应用的手机App接近449万个，全球排名第一，即时通信、搜索引擎、网络新闻、网购、社交、游戏等丰富的应用，全面嵌入生产与生活。这些应用倾向于向用户提供“不授权，无使用；全授权，才可用”的格式条款，用户享有的信息处理同意权，往往沦为一纸空文；或者超必要、超范围收集用户信息，违法违规收集用户的敏感信息，侵害用户的信息隐私；又或者信息义务履行不到位，信息滥用、非法提供、数据泄露屡屡发生。

　　最后，算法方面，出现不良算法，运用不良算法进行大数据“杀熟”，隐蔽侵害消费者利益；抑或滥用算法对用户进行精准画像，侵害用户信息隐私，用户成为平台眼中的透明人、习惯人；甚至滥用算法，对公众、用户提供过滤、扭曲、失真的信息，构建信息茧房，严重侵害用户、公众的信息自决权。网络空间出现平台恶俗、平台垄断、平台凌弱、平台欺诈、数据滥采、数据滥用、数据泄露、数据安全、算法歧视、算法欺诈、算法作恶等负面情况，有损社会正义，危及网络空间的安全和秩序。数字化的要素变革、结构变革的影响正在进一步深化，急需国家推进网络空间的法治建设。

　　平台的依法治理

　　平台作为驱动数字技术创新的重要力量，对网络空间具有强大的影响力。万物互联时代，平台拥有海量数据。数据不是仅由市场机制配置的资源要素，它既可以作为一种商品进行交易，也可以作为一种工具嵌入社会治理、政府治理、国家治理，更是一种具有战略意义的资源。掌握这一商品、工具、资源的平台不再是单纯的网络服务者，它既是数据通道、数据服务的提供者，也是数据通道、数据流量的守门人，它具有双重角色，需要承担起作为网络空间数据通道、数据流量守门人应当承担的公共责任。

　　因而，网络空间的治理，第一要义要转换认识，廓清平台的社会角色和社会责任，明确营利平台的社会义务。平台应承担起相应的社会责任，防止非法信息、不道德信息进入，确保流入平台的信息符合社会伦理。对于社会责任履行不力的平台，放任谣言、淫秽、暴力、迷信、邪教等有害信息在网络空间传播蔓延，情节严重的，应纳入“黑名单”，并追究相应的法律责任。第二要义要明确、夯实营利平台作为网络空间经营者的义务和责任。同实体经济经营者一样，营利平台应诚实经营、公平竞争，不得欺诈、不得滥用优势地位。现有关于实体经济主体的经营地位、经营权限、义务、责任等的法律法规，应经过废立修改等方式，延伸适用于各大营利平台。通过进一步廓清网络空间平台的社会角色，明确不同平台的社会角色、经营边界、义务和责任，实现平台有法可依。

　　应用的依法治理

　　应用连接平台和用户，是平台和用户之间的桥梁。现实情况是，应用这一桥梁，其推出的整个流程和上线运用，几乎完全是由平台单方架构和支配。但具体到某一应用，又整体牵系到诸多用户的信息权益：在应用收集用户信息环节，关联用户信息采集授权；在应用信息清洗分析环节，关联用户信息脱敏和信息安全权；在信息处理环节，关联用户的授权撤回权、信息修改权、信息删除权。据2020年9月工信部对侵害用户权益行为的手机应用名单的通报，手机应用存在的主要问题是违规收集个人信息，强制、频繁、过度索取权限等。应用之所以容易出现违规、违法、损害公平正义等问题，根源在于缺乏有效的制衡机制。

　　应用作为平台和用户之间的桥梁，其设计开发与预置由平台主宰，无论在结构上、还是关系上，抑或是流程上，广大的用户无法介入应用的设计开发与预置，无法对其产生具体而有效的制衡作用；同时，目前的应用也缺乏社会力量合理的制衡约束和国家力量有效的监督管理。应用对个人信息权利的侵害，存在场域性根源。这一问题的有效治理，必须重构应用的平衡机制，加强法定的、代表国家力量的专业监管。在此基础上，进一步强化应用的日常监管：积极利用大数据监测技术，对应用的风险实施重点监管、智慧监管，对人民群众关切的、危害后果严重的应用，限期整改或强制下架；并对开发人、应用人实施信用积分准入机制。

　　算法的依法治理

　　2020年末，现象级报道《外卖小哥，困在系统里》比较直观地反映了不良算法带来的社会问题，引起广泛的社会关注。值得思考的是，算法是否纯粹属于平台内部事务、完全由平台自主决定。从目前不良算法引发的社会问题来看，算法存在典型的社会风险——如大数据“杀熟”，对不同社会主体嵌入歧视的算法，对老客户实施消费欺诈，不公平对待依法应公平对待的消费者；如算法作恶，对搜索采取竞价排名，而不考虑搜索内容的热度、相关性、真实性，进而造成社会信任的破坏。算法，从本质来看，主要是构建数据关联，但算法如何设定数据、如何选择设定关联规则，最终由其背后的利益结构支配。可以说，利益结构主导算法。算法，尤其是营利平台推动的算法，在缺失外部力量监管的情况下，为了利益的最大化，营利平台有动力在算法设定过程中嵌入不良的、不公的、歧视的、恶俗的数据关联（算法规则）。

　　正本清源，目前中国网络空间之所以出现前述诸种乱象，与算法失治大有关联。算法涉及公共利益和公共价值，并不是不关善恶，不能将其归置为纯粹属于平台内部事务、完全由平台自主决定。网络空间治理绕不开、避不得算法治理，必须予以正视。有效治理算法乱象，可以对算法设定道德边界和法律底线，提高算法透明度、强化算法问责；依法引入平台之外的政府力量、市场力量、社会组织力量和媒体舆论力量，强化政府监管、行业自律和舆论监督，对算法进行必要的干预和监督。

　　网络空间不是法外之地

　　《建议》提出，建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范，推动数据资源开发利用。扩大基础公共信息数据有序开放，建设国家数据统一共享开放平台。保障国家数据安全，加强个人信息保护。提升全民数字技能，实现信息服务全覆盖。积极参与数字领域国际规则和标准制定。短短130个字，表明中央布局的数字化发展，是以规范为主导的发展。中国的数字化发展，必然出现一个明显的转型——从此前的野蛮生长迈向规范化发展，推进网络空间依法治理将是这一转型发展的重要标志和基本保障。

　　十九届五中全会闭幕后不久，2020年12月中共中央印发《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》，进一步明确了加强法治建设是网络空间实现依法治理的基本路径。数字化规范发展，网络空间依法治理，都离不开国家的法治建设：平台确权定责，应用、算法边界划定，网络纠纷定分止争……网络空间需要一系列法律提供稳定可靠的制度保障、规则保障和程序保障。可以预见，建设网络强国、数字中国这一进程，一个显见的趋势是——网络空间的治理必将走向法治化。

　　（本文系浙江省规划课题“大数据应用与信息正义”（21ZJQN10YB）研究成果）

　　（作者单位：浙江省社会科学院科研部）