作为目前世界上规模最大的自由贸易协定，区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）的正式生效和实施受到各方普遍关注。其中，大多数目光都聚焦在RCEP参加方做出的高水平市场准入承诺将为区域乃至全球经济增长注入的强大动力，但诸如只包含软性规则框架设计和工作机制安排的RCEP第16章（政府采购）等相关内容则往往被忽视。事实上，尽管RCEP第16章仅有8个条款，且主要局限于透明度与合作两个层面的原则规定，不具有明确的约束力，但是其蕴含的良好政府采购管理理念和规则示范效应，以及引导国际政府采购市场趋向开放的重要价值，同样值得我们珍视。

　　拓宽GPA向发展中国家扩围的路径和方式

　　政府采购作为国民经济的重要组成部分，通常情况下会占到一国GDP的10%—15%，因此，全球政府采购市场的规模巨大，蕴藏着无限商机和促进全球经济与贸易发展的巨大潜能，越来越受到各国和国际组织的关注。这也是WTO如此重视政府采购议题，并专门通过一项诸边贸易协定——《政府采购协定》（GPA），将公平竞争、自由贸易的规则引入国际政府采购领域的原因。但长期以来，GPA的缔约方中，除少数几个发展中国家外，大多都是老资格的发达经济体，众多其他WTO成员甚至包括一些发达经济体对加入GPA并没有表现出太大的兴趣，GPA一直被称为WTO框架下有名的“富国俱乐部”。2012年GPA新文本增加了很多灵活性的规定，其重要目的之一就是吸引和便利更多发展中经济体乃至最不发达经济体大量加入。然而，这方面的实际进展非常缓慢，在GPA缔约方最为关注的金砖国家中，只有中国在积极地进行加入谈判。其他大多数发展中国家仍然将政府采购市场作为支持本国产业发展的有效工具加以保留，加入GPA的意愿不强。

　　在WTO项下推动发展中国家加入GPA进展不大的情况下，自由贸易协定（FTA）框架下所确立的政府采购市场开放机制尤其引人注目。美国与欧盟作为有着全球最大政府采购市场的两个GPA参加方，近年来各自主导达成了一系列含有高水平开放政府采购市场相关内容的双边或区域性FTA。但鉴于政府采购贸易领域本身具有的敏感性，广大发展中国家接受这种强法律约束力的规则框架难度很大，因此，过去亚洲主导的FTA通常会排除政府采购条款。传统上，政府采购一直被各国政府用作促进本国经济增长和就业、保护国内产业、实现本国经济社会发展战略的重要政策工具，尤其是在外部国际环境恶化或国民经济运行遭遇重大困境时，国内产业对政府采购政策支持和保留国内市场的需求会急剧增加。在这种意义上，RCEP通过采用软性规则框架的方式使得国情和发展水平相去甚远的参加方同意纳入政府采购章节，本身就具有重大而特殊的意义。RCEP的成员有发达国家，也有柬埔寨、老挝和缅甸等发展中国家。在成员间经济体制、发展水平、规模体量等差异巨大的情况下，RCEP以非强制方式为各方提供了包容不同经济水平与政治法律环境的政府采购制度框架，相关内容也成为其他国家制定相应经贸法律的重要参考，从而可以借助这些国际软法具有的灵活和效率优势逐步推动建立一种多元的新型政府采购市场准入合作与治理模式。

　　GPA通过RCEP政府采购章节式的设计模式可以影响到更多FTA，这在一定程度上意味着，众多发展中国家虽然目前仍游离在GPA之外，但事实上，它们已经通过区域或双边经贸协定接受甚至承诺实施了GPA式的规则，也将逐步提高WTO成员加入GPA的意愿。同时，这也表明大型FTA已成为很多国家重塑全球多边贸易体制和确立符合自己标准的政府采购市场开放规则的重要平台和路径。在当下WTO多边谈判举步维艰的情况下，RCEP引入国际政府采购规则的方式有助于增强GPA对其他国际协定的渗透性和示范性影响，有助于GPA发挥其塑造未来国际经贸体制的重要价值，发挥其在推动政府采购市场国际化发展及公平、透明和非歧视的政府采购市场环境形成等方面的基础性作用。

　　凝聚各方对GPA良好治理理念与规则的共识

　　从近年美欧推进签署的自由贸易协定看，它们作为主导方在选择区域合作成员方时，往往会有意识地选择对价支付能力较高或能增进本国地缘政治安全及经济利益的国家，通过实力、权威、话语权等方式尽量实现权利义务的所谓“对等”或“公平”。与之相比，RCEP的缔约方在历史文化、经济发展水平和法治化程度上相差甚远，达成协定的复杂性和难度要大得多。尤其是在政府采购这一敏感议题上，将其纳入谈判框架内已非易事，达成硬法的周期可能会比较长，且治理成本和失败可能性较高，因此，需要提高治理模式的包容性和灵活性。而缔结程序相对简便、形式相对灵活的国际软法恰好具有很高的需求契合度。通过引入各方共同认可的一套无正式法律约束力但包含实质性行为准则，并能够对合作参与方产生实际影响的原则和规范，可以不断提升众多国家对GPA项下，关于透明度和腐败治理等政府采购市场良好管理理念的认可和共识。

　　鉴于RCEP成员方基本都是“一带一路”沿线国家，这一模式对于未来我国推进“一带一路”沿线的国际规则体系建设也具有很大的参考作用和标本价值。同时，有助于促进各方关于政府采购议题的政策对接。RCEP第16章第3条提出成员方就政府采购相关事项搭建信息共享合作机制。后续可以推动形成成员间固定的治理对话平台，通过充分沟通和积极协商，妥善处理认识分歧，并不断丰富对话内容，更多增加关于政府采购市场开放和法律监管最佳实践等内容的讨论。在充分考虑各方关注和诉求的基础上，推动各方政府采购政策的交流和统一，降低未来规则升级谈判的成本和潜在风险，进而促进GPA式的国际政府采购标准逐步输出到采购制度尚不发达的广大发展中国家，尤其是“一带一路”区域，改进沿线的整体营商环境。

　　事实上，GPA除了通过严格的规则约束和出价承诺加强政府采购领域的市场准入之外，也通过一系列工作方案建立了一个软性的约束框架，促进和加强透明度、统一性及腐败控制等方面的良好治理理念与实践。RCEP政府采购章节可以视为这类工作方案和思路在FTA中的尝试，使得GPA超越了以市场准入为基础的经典国际贸易法，也使得GPA发展的重要价值超越了政府采购作为一种经济活动的意义，产生了“全球公共产品”的良性积累效果。

　　探索我国在FTA框架下开放政府采购市场的模式

　　过去我国一直坚持先完成加入GPA谈判，再考虑在商签FTA中开放政府采购市场，因此，很少在双边和区域经贸安排中涉及政府采购议题。但近年与政府采购相关的FTA大量出现，加之多边场合的谈判前景不明朗，使我们认识到，加入GPA并非中国参与创设国际政府采购规则的唯一方式。鉴于FTA谈判中更强调权利与义务平衡及各方在市场开放承诺上的对等，中国应密切关注和把握国际政府采购规则的发展趋势，可以考虑不囿于GPA框架，在多边机制之外的FTA谈判中，积极引入政府采购的内容，探索政府采购市场的开放。而且，在自由贸易区战略推进中，可以优先选择我国具有相对产业竞争优势或与我国产业优势较为互补的国家进行政府采购市场相互开放的尝试，以避免过大范围和过高程度的开放可能对国内产业带来的冲击。当下，RCEP政府采购章节为我们创下了一个很好的先例，接下来可借力RCEP的正式生效实施，推动与区域内外重要贸易伙伴之间相关规则和理念的统一。这有助于拓展未来在我国主导的FTA谈判中政府采购市场开放的可能路径，积极探索、推动“一带一路”沿线相关政府采购市场开放的可能性、方式和相关规则制定，增加未来参与制定和引领国际规则的机会与实践经验，逐步确立有利于发展中国家参与国际政府采购市场的规则体系。

　　（作者单位：中国人民大学商学院）