公共服务事关民生保障，是社会矛盾的稳压器。社会矛盾是确立政府职能的决定性因素，不同历史阶段的社会矛盾是不同的，因此有关政府职能的制度安排具有阶段性、回应性、政治性等特点。从法律角度来说，调整政府职能的意义在于以权利为逻辑起点，界定个人、社会和国家之间的关系，明确政府责任。“公共服务”是现代社会中一项重要的政府职能，构建系统性、协调性、稳定性、规范性的公共服务制度是实现中国式现代化的内在需求。
渐行渐明的“公共服务”内涵
随着社会主要矛盾的转变，面对城乡间、区域间和群体间公共服务资源分配不均衡的现状，党的十六大报告明确“公共服务”这一政府职能，进而以实现“公平且有质量”的公共服务为目标，逐步推进相关制度体系建设。该体系建设涉及三个层面的问题：其一，如何界定“公共服务”的范围，如何科学、合理地评估影响“公共服务”的相关因素；其二，谁来承担“公共服务”的支出，如何划分各级政府的保障与监管责任；其三，以什么方式来提供公共服务，如何平衡不同属性的公共服务机构（公办与民办、营利与非营利）的关系。上述问题涉及“公共服务”范围的界定、服务方式的选择，多元公共服务供给体制的形成，承担“公共服务”职能的事业单位的分类改革，公共财政、央地事权与支出责任的明确，以及公共服务领域具体监管措施的完善等。
此外，平衡社会冲突与矛盾、实现社会资源的再分配，是“公共服务”制度化的根本任务。由此亦产生了一系列问题——哪些事项应当纳入公共服务领域，如何提升“公共服务”的能力，公共服务是否可以市场化、产业化，营利性法人能否成为提供公共服务的组织，如何规范、改善公共服务的制度环境。对这些问题的认知、解答与处理，不仅关系公共服务的组织与运行规则，而且反映着一国公民的社会权利的实际状态。
且行且完善的制度支撑
公平与效率的权衡，是我国公共服务体制改革的核心。采取普惠型还是剩余型的福利制度，设立公共机构还是依靠市场机制提供服务，中央财政还是地方财政承担公共服务的支出责任，不同的选择会影响我国公共服务制度的构建。而我国社会具有内在多样性的特点，这意味着公平与效率的权衡标准必须是务实的、动态的、阶段性的。这种权衡应将“人民利益至上”作为我国公共服务的制度精神与本质，立足社会矛盾，回应社会诉求。
在公共服务体制改革初期，改革的切入点是事业单位改制，市场化、社会化、地方化是其主要内容，目的在于赋予事业单位自主权，提高公共服务的绩效，减轻政府财政支出压力。由此，我国逐步打破政府提供公共服务的单一模式，形成了公共服务供给的多元化雏形，为多元办医体制、多元办学体制等公共服务供给端改革奠定了基础。随着社会主要矛盾的转变，在提高效率、扩大供给的基础上保障与改善公共服务，实现基本公共服务的普遍性、可及性、公平性，是现阶段各级政府的重要职责。2011年，中央确立了以公共性为标准的事业单位分类改革的整体规划，并以此为突破强化服务的公益性，逐步推动公共服务体系的完善。在完成了事业单位分类改革的基础上，《“十四五”公共服务规划》（以下简称《规划》）进一步确立了公共服务分类分级的整体框架，将公共服务分为基本与非基本公共服务两大类，逐步推动各级政府事权与支出责任等制度体系的建设。依据《规划》，基本公共服务是指为保障社会基础性的福利水平，面向全体公民提供的公共服务。2023年，最新《国家基本公共服务标准》进一步将《规划》中的基本公共服务细化9个方面、22个大类、81个服务项目。
现阶段，实现基本公共服务均等化，是政府维护社会公平正义的重要制度安排，而平等地享受基本公共服务则是公民的基本权利。这意味着在基本公共服务领域，政府承担着保障供给数量与质量的责任，该责任的履行方式包括由政府设立公共服务机构直接提供，以及由政府制定公共政策引导营商主体、公益性机构补充供给。除基本公共服务外，非基本公共服务主要通过市场机制提供。为保障社会整体福利水平，需要政府采取扶持、补贴等多种措施，激励、引导社会力量积极参与。因此，通过制定公共政策，支持公益性机构或营商主体增加服务供给、提升服务质量，推动重点领域非基本公共服务的普惠化发展，保障公共服务的可及性，同样是政府的责任。
此外，财政是公共服务的保障。鉴于地方经济实力的差异，如何通过公共财政体制改革，确立地方政府的支出责任，完善中央财政转移支付制度，是提升基本公共服务普遍性、可及性、公平性的关键。为此，2018年，国务院办公厅印发的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》中，将基本公共服务事项列入中央与地方共同财政事权范围，明确了中央与各级地方政府有关基本公共服务的支出责任；为提高公共服务的公平与质量，通过完善分类分档转移支付制度，加大了对困难地区的中央财政转移支付力度。
面向未来的规范体系
公共服务的提供，依赖于社会政策体系构建、公共财政体制改革以及多元供给机制的完善。但这并不意味公共服务属于策略性的危机应对产物。从整体互动的角度定位政策、法律、标准等调整工具的功能，承继过往、面向未来，实现开放性与稳定性的统一，是公共服务制度化的内在要求。
一方面，须明确渐进性改革中政策与法律的关系。制度变革必然涉及多方利益的博弈与协调，因此平衡改革力度与制度稳定性尤为重要。对此，具有中国特色的制度建构模式是通过先于立法的“行政试验”探索经验，根据实施效果调试、完善，直至成熟后上升为具有普遍适用效力的法律，最终实现由点到面的铺展。这种渐进模式赋予了新制度发展试错的空间，既激发了改革动力，又避免了强烈的社会振动。相对于法律，政策具有更大的回旋空间，但在一定程度上导致了公共服务的非规范性、过渡性和不确定性。因此，公共服务制度化的首要任务是协调改革的变动性与制度的稳定性之间的张力，保障改革过程的规范有序，从而实现公共服务的高质量发展，保障公民的社会基本权利。
另一方面，须实现治理手段的标准化。2021年，中共中央、国务院印发的《国家标准化发展纲要》明确指出，标准是我国基础性制度的重要组成部分，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，标准发挥着基础性、引领性作用。作为经济活动与社会发展的技术支撑，标准更加具体、细致，因而是法律的细化和延伸。具体到公共服务领域，最新修订的《国家基本公共服务标准（2023年版）》对服务对象、服务内容、服务标准、支出责任以及牵头负责部门作出了明确规定。这一标准是量化各类公共服务指标，评价各级政府公共服务供给水平、均等化程度的基本参照系，是基本公共服务领域公民的社会权利的重要保障。因此，在保持法律完整性、权威性的同时，将标准嵌入到当前制度体系之中，实现治理手段的标准化，也是公共服务制度化的重要路径。
（作者系首都师范大学政法学院教授）
