对法规、司法解释等规范性文件进行事后监督的备案审查制度，是新时代我国保障宪法法律实施、实现法制统一的重要制度安排。备案审查制度发挥作用的关键不仅在于启动、审查、处理等各个环节的高质量推进，还在于备案审查的处理结果要具有普遍约束力和强制执行力，使制定机关及其他国家机关都受到备案审查结果的威慑，确保备案审查纠错“不烂尾”。《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《决定》）亮点纷呈，进一步提升了备案审查的制度刚性以及普遍约束力，让备案审查不仅“长出牙齿”，还具有“咬合力”，充分彰显备案审查的力度和权威。
第一，《决定》坚持有错必纠原则，增设备案审查决定具有普遍约束力条款。
“有件必备、有备必审、有错必纠”是备案审查制度一以贯之的“三必”原则。其中，“有错必纠”乃备案审查的“最后一公里”。《决定》第13条明确规定了坚持“有错必纠”原则，第14条增加了备案审查决定的普遍约束力内容，即“法规、司法解释被纠正或者撤销后，其他规范性文件存在相同问题的，制定机关应当及时修改或者废止”。对于备案审查决定是否具有普遍约束力，过去并无明确规定。这在一定程度上影响了备案审查的权威和效力，可能造成其空转和虚置。例如，“网约车司机不能限制其具有当地户籍”“未婚女性生育可以获得生育保险金”等保障公民权益的备案审查案例，还没有在全国范围内形成普遍约束力。《决定》第13、14条强调了备案审查关注制度效果、严格纠正违宪违法的规范性文件的决心和信心。今后，我国应完善其配套制度，明确制定机关修改或废止的期限、制定机关不予修改或废止的法律责任、备案审查决定公开的范围和方式以及沟通协商阶段备案审查机构提出的书面审查意见的效力等内容。
第二，《决定》将备案审查处理结果类型化，或将明晰备案审查的时间效力。
《决定》第14条明确全国人大常委会在刚性处理阶段要“依法作出纠正和撤销决定”，并对该处理结果进行类型化区分。此前，立法法、监督法针对法规和司法解释两种不同的对象，分别规定了撤销和作出法律解释的备案审查决定方式。对司法解释之所以不采取撤销的方式，主要原因在于对司法权的尊重和礼让。《法规、司法解释备案审查工作办法》与上述规定一致。在此基础上，《决定》增加了两种新的决定方式：一是确认有关法规、司法解释与宪法、法律相抵触或者违背宪法、法律的原则和精神，要求制定机关限期修改或者废止；二是要求制定机关自行修改完善有关法规、司法解释，或者要求制定机关进行清理。以上四种方式基本上是因应规范性文件的违法程度，作出的不同强度的安排。此外，《决定》有关备案审查决定的类型划分，也为明晰其时间效力提供了制度空间。
备案审查的时间效力制度与备案审查决定的类型有着密切的关系。一般而言，规范性文件失效包括三种情况：自始无效、立即失效和将来失效。自始无效是对规范性文件最严厉的处理方式，表明备案审查结果有溯及力，即所有依据该规范性文件作出的司法裁判、行政行为等都将归于无效，已经形成的法秩序将恢复到规范性文件颁布前的状态。立即失效，表明规范性文件自作出决定之日起面向未来失效，从而维护已有法秩序的稳定和公民的信赖利益。将来失效，主要考虑规范性文件失效后引起的法律真空状态更加不利于调整对象的权利保护或社会关系的稳定，所以容忍了瑕疵法律的存续。与规范性文件失效时间的三种情况相对应，世界各国创立了不同的合宪性审查决定类型，如确认违宪、预期失效等。此次《决定》设立的撤销、确认违宪违法而定期修改废止等类型，隐含着规范性文件失效的时间问题，今后可以依托该决定类型，逐步形成规范性文件自始无效、立即失效以及将来失效的分层布局。
第三，我国应明晰备案审查柔性处理阶段的效力安排，凸显中国特色。
在备案审查处理阶段，我国审查机关并没有采取直接撤销等刚性手段，而是先与制定机关沟通协商、鼓励其自我纠错，由此形成了极具中国特色的“先礼后兵”“刚柔相济”的纠正策略。我国的备案审查以柔性处理为常态，刚性处理只是备案审查制度形式上的终点，起到后备性和保障性作用。大多数情况下，柔性处理才是我国备案审查制度真正的收尾环节。目前，备案审查工作报告中公开的典型案例全部都是通过柔性处理方式解决的。
在柔性处理阶段，制定机关修改、废止规范性文件带有强烈的审查机关意志，是与审查机关反复“磋商”和“磨合”后的共识性判断，不同于制定机关“自发”的立改废活动。而备案审查机关在沟通协商时占据主导地位，引领和保障审查结果的实现。此外，备案审查机关每年都要向人大常委会作备案审查专项工作报告，该报告通过后就具有一定的法律效力，某种程度上也是对备案审查柔性处理结果的承认。备案审查机关给予制定机关修改、废止规范性文件的机会，相当于确认其违反上位法或不适当，除了特殊情况下要求制定机关暂停执行外，一般由制定机关拟定具体修改或废止的期限。这一处理方式实际上可能包含了上述备案审查刚性处理决定所能引起的三种时间效力类型。因此在柔性处理阶段，虽然形式上都是由制定机关修改、废止规范性文件，但以修改、废止的时间为起算点，向后的约束力或向前的追溯效力仍需要进行个案分析，不能一概而论。需要说明的是，由于在柔性处理阶段已经给予制定机关修改、废止的时间，因此不可能出现将来失效的情况。换句话说，柔性处理方式已经吸收了其他国家“定期修改或废止”这种将来失效的有益类型。
我国目前有三个备案审查案件专门就效力问题作出了特别规定。第一，最高人民法院在“婚姻法司法解释（二）第24条案”中发布了《最高人民法院关于办理涉夫妻债务纠纷案件有关工作的通知》（2018年），对于已经终审的案件，甄别时应当严格把握认定事实不清、适用法律错误、结果明显不公的标准，并依法予以纠正。第二，全国人大常委会在“收容教育案”中颁布了《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》（2019年），不溯及至收容教育制度废止前依法作出的收容教育决定，对于收容教育制度废止后正在被依法执行收容教育的人员，解除收容教育，剩余期限不再执行。第三，“两高”在“异地调用检察官案”中联合发布了《关于上级人民检察院统一调用辖区的检察人员办理案件有关问题的通知》（2023年），对于已经发生法律效力的判决裁定不溯及，对于正在进行二审的案件不发回重审，新司法解释施行以前上级人民检察院已经作出调用决定的未决案件不受影响，直至案件审结。
以上三个案件初步尝试解决柔性处理方式引起的效力问题，并相对一致地采取了以不溯及为原则的处理方式。我国应进一步探索完善柔性处理阶段的效力制度，在决定主体、决定方式、效力结果、判断标准上形成更加完备的制度体系，从而为刚性处理阶段备案审查决定的类型选择和时间效力确定积累经验。
（作者系西南政法大学行政法学院教授）
