党的十九届四中全会就推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大部署，是我国历史、文化、政治、经济、社会发展到新发展阶段的逻辑和历史必然。党的十九届六中全会审议通过了《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，其中明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，并且提出了更好发挥政府作用。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经发生转化，中国共产党在带领全国各族人民实现新的历史性跨越过程中构筑起了先进且强大的国家治理体系并提升了治理能力，从而不断完善中国之治。这既是对新时代发展进程的迫切响应，也是历史演进的逻辑必然。
以增进社会福祉为价值遵循
党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在我国现代化进程已经步入新发展阶段的当下，以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为指导的高质量发展，已经跳出了原来唯经济增速论的高速增长格局限制，转向追求经济、政治、文化、社会、生态等各领域全方位、多层次的综合目标的实现，从而更好地满足人民群众对美好生活的需要。在高质量发展和以人民为中心的目标指引下，有为政府需将改善人民生活、增进社会福祉作为政府治理的价值遵循。具体来说，包括以下三方面的主要任务。
首先，要始终绷紧疫情防控这根弦，确保人民群众的生命健康与安全。从需求层次来看，安全是人类最基本的需求，只有维护国民安全的底线，生产、生活和消费才能有序进行，否则，所谓需求侧发力只能是无本之木。在新冠肺炎疫情依然肆虐全球的背景下，我国坚持动态清零的疫情防控措施就显得极其重要，不仅能稳住我国经济的增长，还能加速我国国际地位和影响力的提升。
其次，要合理增加公共消费，加大公共服务供给，挖掘消费潜力、促进消费升级。根据CEIC中国经济数据库的统计数据，2020年我国总储蓄率为45.7%，这表明我国居民还有较大的消费潜力。然而，民众的消费意愿一定程度上被上学、就医、养老、房价等问题制约着。要想真正释放消费潜力，必须完善社会保障制度，提供高质量公共服务，解除居民消费负担，才有可能真正将家庭储蓄有效转化为市场消费。除此以外，还需要进一步完善收入分配制度改革，扩大中等收入群体规模，并进一步巩固脱贫攻坚成果，刺激居民即期消费的欲望和能力。居民愿意消费、敢于消费、有能力消费，才能促使市场增加有效供给，拉动经济增长。
最后，要加强在基础设施环节、民生事业、生态保护、区域协调发展方面的投资，补齐短板，垫高社会总体福利水平。我国在持续几十年的经济高速增长过程中，不同程度地遗留下来基础设施薄弱、城乡之间和区域之间发展不平衡等问题，如大多数的高速公路、高速铁路、新型轨道交通等基础设施分布在东部地区，西南部特别是县级以下地区的基础设施还存在供给不足。中央提出推进新型城镇化建设、建设城市群和都市圈以及区域发展战略（如京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等），从而在未来形成优势互补、协同发展的新区域格局。在民生领域，我国人口老龄化问题日益加剧，但是在医疗设施、养老产业、健康产业以及各类公共服务设施方面还存在一定短板，这也是政府主导民生领域投资的重要方向之一。在生态保护领域，要以绿色发展理念为指导，围绕污染治理、生态修复、环保产业等方面开展补短型投资，构建国土空间开发保护新格局。
为有效市场的形成提供扶持和补充
在国家治理体系中，市场与政府的关系是最为重要的一组关系。二者相伴而生，互相依存，有效市场离不开有为政府的扶持，有为政府需要有效市场的支撑。市场经济的两个构成要素，一是市场主体，二是市场主体之间的交易机制，有为政府要分别在这两方面发挥引导和扶持作用。
首先，在激发市场主体活力方面从两类主要的市场主体入手，一是国有企业，二是民营企业。对于国有企业来说，国有企业分类改革依据其属性和功能的不同划分为公益类、商业一类和商业二类。其中商业一类的国有企业更接近“一般企业”的性质，对于此类国有企业，应以混合所有制改革和竞争中性的要求，结合以“管资本”为主的国有资产监管体制改革，推动此类国企与市场经济深度融合，成为市场中参与竞争的独立市场主体。而对于公益类和部分肩负特殊功能使命的国有企业，则要通过发挥其产业引领、公共服务和战略安全等作用，推动国有经济结构调整和优化布局。对于民营企业来说，要重视民营企业的作用和贡献，为民营企业创造更好的发展环境；要依法保护民营企业产权和民营企业家权益，特别是保护好中小微企业，鼓励扶持民营企业市场主体积极参与市场合作与竞争，激发其活力和创造力。
其次，在完善市场交易机制方面，主要聚焦在强化竞争政策基础性地位、推进要素配置市场化改革、营造良好营商环境等方面。第一，公平竞争是建设高标准市场体系的灵魂，强化竞争政策的基础性地位才能真正发挥市场在资源配置中的决定性作用，这是更好地发挥政府作用的一项基本政策。竞争政策是与产业政策相对应的，产业政策是选择性地鼓励重点部门或领域优先发展，从而带动经济高速增长；而竞争政策旨在保护公平竞争，以竞争发现价格，进而引导资源在市场中的优化配置，减少扭曲和不均衡。第二，要素配置市场化改革是建设高标准市场体系的重点和难点，其核心是建立统一开放的要素市场，在市场定价机制倒逼下实现同权同价、自由流动、公平交易。在这一原则指导下，资本要素的市场化配置要以健全完善多层次资本市场体系为抓手，劳动力要素市场化配置要以深化户籍制度改革、畅通人才跨所有制流动为突破口。第三，营造良好营商环境要在推动政府职能转变上做文章，以“放管服”改革为契机，大力破除深层次体制机制障碍，简政放权，审慎监管，优化服务。具体来说，落实市场准入负面清单制度，减少、简化事前审批，加强事中事后监管。以优良的法治环境保障各类市场主体的公平竞争，依法平等保护各种所有制市场主体的产权（包括知识产权）和经营自主权。要高度重视市场主体和人民群众的现实诉求，推进政务服务的标准化、规范化、便利化和高效化，使人民群众真正在办事、创业中体验到“有为政府”的改革成效。
最后，有为政府要与市场形成有效协同，在市场失灵的领域发挥作用，扶持市场成为“有效市场”。市场不是万能的，形成有效市场更非易事。比如市场不能满足人们的公共服务需求，无法解决宏观经济失衡的问题，无法打破行业垄断和调节收入分配等。有为政府要在这些市场不愿做、做不好和做不了的领域发挥作用，与市场形成互补关系。比如在推进供给侧结构性改革的过程中加强需求侧管理，动态调节社会总供给与总需求之间的平衡；动态协调竞争政策和产业政策的组合，科学引导和规划生产力布局；承担起公共管理和公共服务的职能，为高标准市场体系建设提供制度保障和基础条件。
总体而言，在国家治理结构中，政府、市场与社会相互协调与互补。其中，政府在国家治理生态系统中处于核心位置，发挥着对经济的宏观调节、对市场的监管引导、对社会的服务保障等职能。同时，市场在资源配置中发挥决定性作用，居民自治与社会调节又对政府治理起到一定的辅助作用。因此，市场与社会既是政府治理的利益相关者，又是与政府相互协作的主体，三者的协同共同构成了国家治理体系的有机运行。党的十九届五中全会提出要“推动有效市场和有为政府更好结合”。其中，有为政府的内涵在于政府要在党的领导下，以实现人民满意的高质量发展为目标，充分发挥在改革发展、经济建设、民生改善等方面的主观能动性。在某种程度上说，搞好有为政府建设就是抓住了推进国家治理体系和治理能力现代化的“牛鼻子”。
（作者单位：中国社会科学院工业经济研究所）
