党的十八大以来，加强基层治理成为党建引领社会治理、夯实基层政权和实现国家治理现代化的关键性政策话语。习近平总书记明确指出：“社会治理的核心是人，重心在基层，关键是体制机制。”2021年4月，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。
社会治理的重心在基层
在现代国家治理中，科层制是基本的组织形式。科层制是一个具有严格的“命令—服从”关系和等级层次有序的组织结构。从科层制的顶端到基层存在着若干行政层级，这些层级构成了科层组织的纵向结构，即通常所讲的政府间纵向关系。在实际运行过程中，政府管理主体与客体之间必须经过若干层级的传递。因此，必须将权力、职能、责任、人财物等资源在不同层级间进行划分或配置。由于治理资源的稀缺性、决策者的偏好、政府注意力的有限性以及实际的治理任务等因素的综合作用，无法在各层级均等地配置资源，往往是将优势资源集中于某一层级。在这个纵向科层体系中，权力、职责、资源集中的层级也就成为治理重心，其治理效能的发挥对于维系整个国家治理体系的有效运转具有关键性的作用。
在党的领导和国家治理实践中，基层既是落实党和国家政策的“末端”，也是服务人民、管理社会的“前哨”。随着社会主要矛盾的转化和经济社会的不断发展，基层在国家治理体系中的地位和作用越来越重要。为了有效解决社会问题、提供公共服务和规范社会秩序，需要赋予基层更多的资源、服务和管理，使基层既能进行有效的社会治理，又能提供精准的公共服务。正如党的十九届三中全会指出的，“使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”。
推动治理重心向基层下移的内在合理性，主要表现在三个方面：一是夯实国家治理现代化的基础，强化基层政权建设。构建以基层为重心的社会治理体系，既有利于强化基层政权建设和维护社会稳定，也关系国家治理现代化的根基和水平。二是降低社会治理成本，强化社会治理效能。基层直面民众，在社会治理上具有“短通路”的便捷性和高效性。且大量公共服务供给、社会矛盾化解以及满足人民对美好生活的向往，也应该通过基层政府来完成。如果大量的基层治理任务和社会问题上交，势必导致体制内耗，增加运行成本。因此，驱动治理重心下移，对社会治理具有“降耗、提质、增效”的作用。三是增强基层治理的韧性，提高社会治理的适应性。只有强化基层在社会治理中的重心地位，确保基层具有快速反应和处置能力，才能有效应对和化解风险，提升社会治理的韧性和适应性。无论是当初抗击突如其来的新冠肺炎疫情，还是今天疫情防控常态化，基层作为疫情防控的一线，均发挥了不可替代的作用，再次证明了构建以基层为重心的治理体制对提升基层治理韧性和适应性具有关键性的作用。
社会治理结构中的基层
“结构—功能”主义观点认为：功能是以结构为基础的，一定的功能是以相应的结构为基础的；而结构是由各种要素及其相互关系形成的。如果不能理顺和疏通要素间的关系，就无法形成合理的结构和有效发挥功能。循此思路，推进社会治理重心向基层下移，就是通过体制机制改革与创新，实现各种治理要素向基层倾斜和集中，构建以基层为重心的基层治理结构，在此基础上激发基层治理效能，强化基层政权。为此，必须厘清以基层为重心的社会治理的结构性关系。可以看到，基层处于三重结构性关系的交汇点上。
第一，乡镇（街道）作为基层政府，与市县（区）两级政府之间的纵向层级关系。纵向政府间关系的主要内容是职能、权力、责任、人财物等资源在上下级政府之间的配置而形成的“层级职责体系”。在新的时代背景下，应当在合理划分基层与上级政府间职责关系的基础上，向基层增权赋能，资源向基层倾斜，确保基层有充足的权力和资源履职担责。
第二，乡镇（街道）作为属地管理主体，与县（区）职能部门派驻机构之间的关系，即基层治理中的“条块”关系。在基层社会治理中，政府权力和资源的横向分配和纵向下沉，以及社会管理和公共服务，基本上都是按照“条块”体制进行的。如果说纵向层级关系在很大程度上制约着治理重心能否“移得出”，那么，“条块”关系则影响着治理重心能否“接得住”。
第三，乡镇（街道）作为行政体系的“末梢”，与社区自组织之间的国家与社会关系。在基层社会治理中，乡镇（街道）一方面代表着国家和政府，另一方面联系着社会和民众，处于国家与社会关系的结合部位。治理重心向基层下移，除了在纵向上承接政府自身下沉的资源外，还需要在横向上吸纳社会治理资源和发掘社会自治力量，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动。如此，治理重心才能在基层“落得稳”。这三种结构性关系在重心下移、资源下沉与治理效能之间发挥着关键性的影响作用，且这种作用的发挥具有整体性，任何一种关系的缺失或“梗阻”都会对治理重心在基层落地生效产生“短板效应”。
夯实社会治理的基层重心
治理重心向基层下移并非简单地向基层“放权、送物、派人”，而是在科层制内部以及科层体系与社会网络之间的系列关系和结构中展开的改革过程。因此，推动治理重心下移要突破单一资源强化型的传统改革路径，深入基层治理面临的层级职责关系、“条块”关系、国家与社会关系等制约治理重心下移的基本结构性关系中，探索夯实基层作为社会治理重心的基本路径。
第一，厘清乡镇（街道）与上级政府间的层级职责关系，确保重心“移得出”。有学者将我国纵向政府间关系形象地描述为“职责同构”，这种关系模式有利于自上而下的全局性掌控，但各层级政府和上下级职能部门之间在权限和职责上缺乏明确划分。相较于权力和资源，上级政府更愿意将责任与事务摊派给下级，如此层层传递，基层政府不得不承担海量的事务，却缺乏完成任务的相应权能。因此，基层政府与上级政府之间在职责关系上要有一个相对科学、合理的分工，这是发挥基层作为社会治理重心作用的前提条件。
第二，创新“条块”协同治理机制，确保重心“接得住”。在基层治理体制中，“条块”分割及其带来的“管理缝隙”和治理的“碎片化”，是影响基层发挥治理效能的体制性障碍。即使治理资源能够下沉至基层，但由于“条块”分割甚至冲突，这些下沉资源亦难以进行有效配置。因此，要构建高效协同的“条块”关系，通过体制机制创新，落实基层的属地管理权力，除中央明确要求实行派驻体制的机构外，县直部门设在乡镇（街道）的机构原则上实行属地管理。
第三，构建政府治理同社会调节、居民自治良性互动的关系格局。当前，我国基层社会治理面临的最大障碍是基层自主性治理的缺失。简单向基层下沉资源，推动治理重心下移，则会引发两种可能：一是政府干预的范围不断扩张并强化人们对政府的依赖，二是社会自治能力的进一步萎缩。无论哪种可能，很大程度上都加剧了“行政有效、治理无效”的程度，治理重心向基层下移也缺少稳固的基础。因此，在基层治理中，要加强党对基层政权和基层社会的全面领导，通过党建引领激发社会力量参与治理的动力，培育公共精神和责任意识，构建人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。
（作者单位：郑州大学政治与公共管理学院、郑州大学公共管理研究中心）
