作为多种要素高度集聚的现实空间场域，超大城市在我国经济社会高质量发展中扮演着极为重要的动力引擎和新的增长极的角色。近年来，各类自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的多发频发，对超大城市运转产生了颇为严重的影响，凸显了超大城市自身的不确定性及脆弱性，有关超大城市的转型发展问题日益引起学术界和实务领域的重视。2022年6月，国家发改委在《“十四五”新型城镇化实施方案》中强调，当前我国超大城市规模的扩张速度呈现出过快过热的发展态势，必须通过科学界定城市规模和开发强度，合理控制人口密度等方式，来推动实现超大（特大）城市的瘦身健体，破解“大城市病”难题。习近平总书记在党的二十大报告中明确指出：“提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大（特大）城市发展方式。”
当前，我国超大城市的开发建设处于从空间扩张向提质增效转变的关键时期，而传统依赖人工测算和简单运用技术手段的治理模式由于无法有效匹配超大城市形态结构演变的内在要求，往往容易诱发权力异化或陷入技治主义的窠臼之中，直接限制了超大城市治理效能的进一步释放。因此，这就要以快速感知、灵活响应及持续协调的敏捷思维为导向，通过培育个体权利和塑造社会民主性的方式，从价值理念、治理制度以及策略工具三个方面，系统提升超大城市治理的科学化、精细化和智能化水平。
坚持“以人为中心”的基本价值立场
敏捷方法起源于20世纪90年代的软件工程领域，2018年世界经济论坛正式提出“敏捷治理”概念，并将其定义为“一套具有柔韧性、流动性、灵活性和适应性的行动或方法，是一种自适应、以人为本以及具有包容性的可持续决策过程”。在深入推进新型城镇化建设的战略背景下，以敏捷思维提升超大城市治理绩效的首要前提，无疑是通过各类创新性措施强化人民群众的主体地位。
第一，注重权利驱动，弥补社会民主性的长期缺失。无论是根据科层体制运作展开的传统治理模式，还是遵循算法理性逻辑的数字治理模式，都容易忽视民众个体权利的有效实现，同时有可能将超大城市打造成福柯所描绘的“全景敞视主义”空间。在这样的空间中，每个人的任何活动都会被感知和记录，最终构成一种规训机制的微缩模式。然而，民众并非超大城市治理的对象而是真正的参与主体。这要求以敏捷治理为实践指引，通过秉持社会公正和民主平等价值观念，推动实现“人”的权利回归。
第二，树立底线思维，回应民众群体的差异化诉求。城镇化是开启现代化的必由之路。党的十八大以来，我国常住人口城镇化率已从2012年的53.1%提高到2022年末的65.2%，提升了12.1个百分点，预示着我国城镇化进入了“下半场”。相应地，超大城市开发建设的方向也逐渐由粗犷蔓延向集约紧凑转变。伴随着我国社会主要矛盾的深刻转化，超大城市中的民众需求愈发个性化、品质化和多样化，而每个个体在不同层面都可能是超大城市治理中的弱者。因此，就要坚守“弱者为先”的底线思维，通过敏捷治理的方式快速识别社会问题，充分估计并回应不同群体的差异化诉求。
第三，强化主体意识，塑造积极参与的行动价值观。超大城市规划、建设和治理的核心是人，转变超大城市发展方式必须真正重视“民众的声音”。一方面，敏捷思维驱动下的超大城市治理强调将民众主体尽可能纳入决策过程之中，大力营造民众参与的良好氛围。另一方面，由于缺少常规的制度化渠道，多数民众只有在涉及切身利益时，才愿意真正付出精力来表达各自的权利诉求，这是一种典型的消极回应式参与。因此，超大城市的敏捷治理还意味着唤醒民众的主体意识，调动他们行动的积极性和主动性，通过各种途径引导民众切实参与超大城市的治理过程。
健全多重均衡的城市治理体制机制
理性规范的敏捷治理制度供给不仅为超大城市转型发展提供了明确的方向遵循，还有助于强化创新动力，充分激发制度建设的整合性和调适性功能。具体而言，敏捷思维驱动下的超大城市治理制度建设可以从目标、结构和动力等多个维度展开实践探索。
首先，消解不同目标间协调平衡的内在张力。随着外部环境的剧烈变化和利益格局的深刻调整，科层组织必须同时应对公共秩序与社会活力、短期效益与长远发展以及权力行使与权利保障等多重价值冲突。不同于在各类目标要素之间进行“零和抉择”的治理模式，敏捷治理倡导的“多赢理念”更加适合于当前超大城市转型发展的现实需要。事实上，理想状态的敏捷治理极力主张在多元主体的需求之间探寻动态平衡，并对不同性质的影响因子展开综合考量，以此推动超大城市治理的制度变革。
其次，完善敏捷文化与理性规则的融合机制。作为一种新兴的理念方式，弹性、回应性和适应性始终是敏捷治理强调的核心价值。可以说，敏捷治理通过技术赋能的形式在一定程度上缓解了科层体制内部的结构性矛盾。然而，基于敏捷思维的超大城市治理仍然面临诸多困境，其中最大的挑战即在于科层组织结构的“刚性命令”“等级控制”与敏捷原则之间的对立冲突。这就要建立健全主动求变的敏捷文化与科层体制理性规则的互嵌融合机制，兼顾其中灵活性与稳定性的同步实现，合力解决超大城市转型发展中的现实难题。
最后，推动政治势能与社会力量的双向衔接。在嵌入超大城市治理初期，敏捷思维往往离不开行政权力和结构化体系提供的资源投入和动力支撑。但如果过分依赖上级主导的制度建设抑或政治势能，敏捷治理极易陷入后继乏力的“发展泥淖”。因此，要在准确理解敏捷治理价值内核的基础上，努力培育包括民众群体在内的社会建构性力量，通过重塑开放包容的组织环境等方式，夯实政府与社会间互动耦合的制度化连接，从而为超大城市的转型发展提供长期稳定的基础性条件。
促进城市治理不同策略的灵活应用
超大城市是理性和规则建构出来的现代化产物，难以有效应对各类潜在的不确定性风险，一些深层次问题更是无法通过单一类型的政策工具就能快速解决，而是要借助于多种工具之间的协调平衡进行不断优化。
一是调节政策力度，提升超大城市治理的工具效能。超大城市转型发展中各类问题的妥善应对不可能一蹴而就，而是呈现出多向度要素频繁互动的复杂形态。敏捷治理旨在运用力度较为轻柔的非强制性策略工具，通过适时发力、精巧规制等方式尽可能掌握超大城市的治理节奏，并依托有限的资源要素达到“四两拨千斤”的效果，最终在保证城市社会发展活力的同时，最大限度地规避各类隐性风险。
二是加快技术适配，修正超大城市治理的价值缺位。敏捷治理并不简单等同于新兴技术的运用。如澳大利亚政府在利用人工智能确定民众福利的受领情况时，就因决策过程的透明性不足，直接降低了民众的信任感和满意度。超大城市的敏捷治理是从数字技术的单一性探索向社会制度、组织结构及民众需求等全域式考察的延伸过程，只有推动技术工具与组织、制度和文化等社会系统的相互适配，才能更好地提升超大城市敏捷治理的功能效用。
三是防范工具异化，规避超大城市治理的衍生风险。数字技术的工具理性逻辑不仅有助于推动既定目标任务的完成，而且对于提高超大城市治理绩效发挥了重要作用。然而，数字技术本身难以避免地存在创新持续性和信息安全性等问题，如果任其发展，极有可能异化为治理主体谋求自身利益的工具。因此，超大城市的敏捷治理必须清醒认识到数字技术的内在限度，通过不同途径来规避技术赋能过程中衍生的一系列风险。
当前我国超大城市的转型发展为敏捷治理的变革创新提供了一个良好的发展契机。然而，仅仅依靠单一的行动主体或机制设置，还无法满足敏捷治理持续推进的内在要求。这就要在整合贯通价值理性、制度理性与工具理性效能优势的基础上，坚持以人为核心的新型城镇化战略，通过驱动超大城市敏捷治理目标的真正实现，来探索中国式现代化的发展规律和实践路径。
（本文系国家社科基金一般项目“中国特色特大城市贫困治理研究”（19BZZ085）阶段性成果）
（作者单位：华东政法大学政府管理学院；华东理工大学社会与公共管理学院）
