我国在市场经济和城市化快速发展的同时，也遗留了“城中村”等发展不充分的问题，并成为阻碍城市扩容提质、制约城市健康有序发展的“顽疾”。因此，推动城中村改造成为各地政府城市更新亟待解决的重要难题。

　　城市改造亟待创新

　　国内城市都在积极进行“存量发展”“扩容提质”战略，然而现实中“旧城改造”之路却困难重重，集中反映在两个方面：一方面，城中村的改造需投入大量资金，拆迁征地补偿和居民安置费用巨大，对面积比较大的村落需动用的改造资金往往高达几十亿元，使得仅靠地方财政很难承担如此长时间、巨额的资金压力；另一方面，城中村改造过程中利益主体多、利益关系复杂，沟通过程困难、沟通成本高等特点，使得政府难以从政策层面规范统一地平衡各主体间的利益诉求。这使得传统模式下政府的城中村改造工作往往只能局限于现有村落格局，在物理层面进行局部的翻新，无法做出基于整个城市发展，具有前瞻性、持续发展、联动引领的设计规划和发展创新。

　　面对传统旧城改造方式遇到的这些问题，地方政府积极调整治理方式，在原有以地方政府、村集体为主体的基础上，积极引入市场机制，进行治理创新。2009年10月22日，深圳市出台了《深圳市城市更新办法》，提出“城市更新应当遵循政府引导、市场运作等原则”。同年，广州市在12月31日出台的《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》提出了“三旧”改造“遵循政府主导、市场参与的原则”。2017年3月10日，广州市城市更新局发布了《广州市城市更新总体规划（2015—2020）》，进一步细化了城中村改造遵循“政府主导，市场运作、全市统筹，综合提升、利益共享，公平公开、历史传承，产业导入”等原则。这些政策形成了新的城中村改造体制，让企业成为城中村改造和城市更新的重要角色。在传统征地改造的模式中，城中村改造的主体要么是政府，要么是村集体，企业只是在完成征地后，进场完成规划任务的具体执行者；现在不仅从全流程一开始就引入企业，让其参与全过程的改造更新工作；而且让企业成为串联政府和村集体村民、拆迁和建设、统一规划和在地情境、未来目标和当下诉求的关键协调者和推动者。这不仅有效地解决了原有治理模式的困境，也使得企业在参与城中村改造进程中发挥了新的优势和治理功能。

　　企业参与城市改造的创新与优势

　　一是理顺政府、村集体和执行者的各自定位，有利于实现统一、科学、灵活的治理优势。在新城市更新模式下，企业在政府的领导下，作为承担城中村拆迁征地和建设的统一主体，超越了原先政府主导模式、村集体主导模式的各自的局限。原先政府主导模式中，政府既当裁判员又当运动员，不仅承担拆迁征地的繁重任务、巨大的资金压力，还要承担未来的规划、设计等任务，周期长、成本高，具体沟通任务烦琐，不利于政府开展工作。而村集体主导模式，虽然直接保护在地诉求、沟通灵活，但受制于村具体的利益纠葛，缺少长远的规划，不利于城市整体规划、长远发展。企业作为统一执行主体，一方面接受政府的直接领导和规划要求，能够按照城市发展的长远要求和方向，提供科学与合理的规划和建设方案。另一方面，作为具体执行者，它开展与村集体、村民的沟通协商，有效地吸纳在地的具体诉求和不同关切，打通了改造方与被改造方的隔阂，实现了企业与改造村落间的高效协商。这不仅可以使政府脱离具体事务，专注于关键的规划、监督等重要工作；同时又确保规划的统一性、发展的前瞻性，且项目的执行具有充分的灵活性、在地性。

　　二是有利于解决改造的资金来源问题。受改造规模的影响，整个村落征地、改造的资金需求巨大，且周期长。传统征地改造的模式是由政府出面出资征地，完成后再进行土地出让、招标建设；但实际上地方政府受财政预算的影响无法承担大规模征地费用，而城中村自身也不具备足够的经济积累。新模式是从一开始就引进市场的参与，在政府的规范和监管下，让中标企业承担征地、改造更新的全流程工作，让土地建设收益者从一开始进入、承担整个过程中资金的风险和压力。这不仅让风险和收益实现了公平的统一，而且在实践中减少了环节流程，减少了占用公共财政的压力，解决了地方政府在其中承担资金压力的问题。

　　三是有利于发挥企业在沟通协商中的优势。一方面，城中村历史遗留问题众多、利益主体多、利益关系复杂，无法使用统一的政策和标准，做一刀切式的征地补偿。另一方面，受改造村落的居民往往因为对改造政策的不理解和补偿方案的不满意拒绝改造，改造方与被改造方的沟通隔阂导致城中村改造进程缓慢。这需要与有关主体“一对一”地沟通和协商，灵活处置各个问题。这个沟通交易的成本非常巨大，需要灵活调动的资源也很多，但在政府这种委托—代理、职能分工的组织体系内，很难得到相应的资源解决。例如，若由政府负责拆迁，只有法律政策允许的补偿资源，其不了解、不掌握更新后建设的资源。而企业作为拆迁和建设的统一主体，不仅可以依照法律政策进行补偿，同时，还可以在未来建设的方案中，给予问题主体一些特定的照顾和协商。例如，市场主体优先选择市场铺位、家庭特殊需要的医院、学校等配套方便的回迁房，这样可以极大地满足每个主体差异化的诉求，是拆迁中无形的重要补充。甚至在企业自身利益范围内，可以实现对特殊主体进行弹性更大的补偿和鼓励。例如，在广州海珠区沥滘村改造过程中，为了在规定时间内动员村民参与改造投票并使同意率超过80%，企业拿出特殊奖励办法，最后顺利通过了投票。只有企业才具有这种临时动用超常规奖励的灵活机制。

　　完善企业参与城市改造的治理策略

　　一是贯彻城市健康发展的初心。企业是逐利的社会主体，企业在参与城市更新过程中必然会以市场需求和自身盈利作为核心考量，这可能使得企业会优先考虑高利润率的大型商贸服务中心或高档住宅建设等项目，而忽视低利润率的社会公共项目、中低端住宅或低回报率的商业配套建设，以及忽视村落原有的城市功能。因此，政府的改造规划应从城市产业布局、居民分布特征、社区功能、社会公共需求等多维度界定村落更新的定位，进而规范企业的改造内容，避免大改大建和单一的商业倾向、保护社会多元价值的传承和整体社会功能的有机协调。

　　二是充分发挥政府在改造中的利益协调作用。企业在城中村改造过程中往往因为资源禀赋的优势和信息技术的不对称，处于谈判协商的强势有利地位。为了避免企业因追逐利润而挤压公共利益空间，政府应该围绕着公共利益构建多元参与主体的利益协调渠道，重视弱势群体的利益诉求，使村民、村集体、企业、城市共享改造成果。

　　三是要重视外来流动人口的安置和村落居民身份转换问题。城中村改造涉及众多弱势群体，基于对改造成本的考量，企业在参与城中村改造过程中,往往会有意无意地弱化或虚化其他改造价值与目标的实现。例如，忽视外来流动人口的安置问题和城中村居民的身份转换问题。事实上，城中村的外来流动人口在城中村改造中同样重要，政府应该尊重外来流动人口的利益诉求，将外来流动人口纳入改造体系中，同时，也要注重对城中村居民的技能培训与精神层面的关怀，使其更好地适应向城市市民角色的转变。

　　（作者系华南理工大学公共管理学院副教授；华南理工大学公共管理学院社会治理研究中心研究助理）