党的二十大报告提出，要完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度“双控”制度。我国生态文明建设已经进入以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型的重要时期。推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，是我国落实“双碳”战略的关键，对于推动产业结构和能源结构绿色低碳转型、减少温室气体排放、支撑经济高质量发展具有重要意义。

　　实现经济高质量发展的内在要求

　　能耗“双控”是指实行能源消费总量和能源消费强度的同步控制。近年来，我国围绕能耗“双控”和“碳强度”控制，形成了一套卓有成效的政策实施机制。为提高能源利用效率，我国在“十一五”期间提出了“能耗强度”目标，于“十二五”时期增设了“碳排放强度目标”，同时提出“合理控制能源消费总量”的要求。2015年，党的十八届五中全会首次提出要“实施能源消费强度和消费总量的双控制”行动。“十三五”以来，能耗“双控”成为各地经济社会发展的重要约束性指标。在此基础上，“十四五”规划进一步提出，要完善能源消费总量和强度“双控”制度，实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度。自实施能耗“双控”制度以来，我国能耗强度持续大幅下降，2021年单位国内生产总值能耗比2012年累计降低26.4%，并在促进经济社会发展、保障能源安全、改善生态环境质量等方面发挥了重要作用。

　　随着“双碳”目标的持续推进，单一能耗“双控”制度的局限性开始显现。一方面，能耗“双控”重点关注能源消费总量和能源利用效率。在传统化石能源时代，能源消费直接决定碳排放情况，通过能耗考核即可控制碳排放。随着我国清洁能源消费占比不断提升，能耗控制工作的关键逐渐由提高能源利用效率转向推动能源结构绿色低碳转型，而能耗“双控”制度难以体现不同能源品种的能耗强度特征。另一方面，“双碳”目标实现的重点是控制碳排放总量而非能源消费总量，核心是提高碳生产率而不仅仅是能源利用效率。如果延续传统的能耗“双控”思路，把对能耗控制的目标作为间接碳排放控制的要求，可能会导致资源能源配置的扭曲。2021年中央经济工作会议首次提出，要创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。这一转变要求打破能耗“双控”制度对可再生能源利用的约束，新增可再生能源和原料用能不纳入能源总量，进而为可再生能源发展和原料用能释放了空间。同时，用碳排放指标替代能耗指标进行总量和强度调控，有助于更加精准地控碳降碳。

　　碳排放“双控”制度助力实现经济高质量发展。一方面，从能耗“双控”向碳排放“双控”转变，为能源消耗与碳排放逐渐脱钩提供了政策支撑，有助于将产业转型发展、能源结构调整、气候变化治理有机统一，支撑我国经济高质量发展。同时，实施碳排放“双控”制度可有效破解能耗指标对重大项目落地的制约，使得可再生能源丰沛地区在不增加其碳排放的情况下，大力发展能耗强度低的可再生能源项目，为地区经济增长提供更多用能空间。另一方面，能耗“双控”转向碳排放“双控”可以更准确地识别碳排放的来源和强度，有效激发地方和企业能源转型的动力，引导企业主动优化用能结构，推动绿色低碳技术、新能源开发利用、碳减排技术、碳捕获利用与封存技术等绿色创新，带动行业乃至整个经济绿色低碳发展。

　　建立健全碳排放“双控”体系

　　第一，夯实控碳基础，建立碳排放“双控”核算体系。碳排放核算是掌握碳排放变化趋势、有效开展碳减排工作的基本前提，也是实现由能耗“双控”向碳排放“双控”转变的关键基础。碳排放统计核算是一项复杂庞大的系统工程，涉及多个层级、多类主体、多种维度。目前，我国碳排放核算方法和标准、碳监测规范、技术手段、管理机制等制度基础和条件较为薄弱，亟须建立更为完善的核算体系。方法层面，进一步明确碳核算范畴、核算标准，建立统一规范的碳排放统计核算体系；监测层面，规范碳排放数据采集调查和监测流程，搭建全面准确的碳排放数据库，提升碳核算数据的科学性、透明度和精准度；机制层面，健全碳排放数据管理体系，建立政府、企业和个人的碳账户与绿色责任账户，明确不同主体的减排责任。

　　第二，明确控碳核心，推动两个“双控”制度联动衔接。加强顶层设计，着力构建以碳排放强度为核心、碳排放总量为辅的碳排放“双控”制度。能耗“双控”向碳排放“双控”转变是一个长期的过程，在实现“双碳”目标过程中，既要兼顾阶段和行业的差异性，推动不同阶段两个“双控”制度的有序衔接配合，又要综合考虑东、中、西部地区及省份经济社会发展、资源能源禀赋、产业能源结构、技术进步等因素差异，根据不同地区、不同行业碳排放特征，制定差异化、科学合理的碳排放“双控”制度实施方案和考核标准。同时，要完善不同地区、企业之间碳排放转移分摊机制，建立地方经济考核目标与碳排放控制的联动机制，逐步实现由能耗“双控”向碳排放“双控”考核指标的转换替代。

　　第三，推进两个“替代”，实现传统能源与新能源协同发展。推动能源结构绿色低碳转型，是碳排放“双控”制度有效实施的重要抓手。2022年，全国煤炭消费量占能源消费总量的56.2%，煤炭仍然是我国主要的终端能源消费来源，较短时间内大幅降低煤炭消费占比难以实现。推动总量与强度“双控”制度由能耗向碳排放转变，就需要立足以煤为主的基本国情，把提高煤炭的清洁高效利用和新能源发展统筹起来。一是推进能源供给清洁替代、能源消费电能替代。推动煤电向调节性和保障性电源转型、煤炭向战略性资源和工业原材料转变，逐步实现煤炭由主体能源向支撑能源转变。二是发挥清洁能源在碳排放“双控”制度中的重要作用，提升清洁能源产业链供应链现代化水平，打造技术领先、安全韧性的新能源产业体系。三是统筹规划清洁能源跨省配置，加强区域能源协同开发利用和可再生能源外送的协调与监管，构建多能互补、协调发展的能源发展新格局。

　　第四，用好政策工具，充分发挥碳市场机制作用。碳市场是我国实现“双碳”目标的重要抓手和有效工具，也是碳排放“双控”制度顺利实施的重要保障。充分发挥碳市场机制作用，一方面要提升碳市场活跃度。目前，全国碳市场第二个履约期仅纳入2257家发电行业重点排放单位，行业覆盖范围小，单一行业碳减排成本下降空间有限。进一步完善碳市场体系，需要在发电行业碳市场稳定运行的基础上，综合考虑拓展钢铁、石化、化工、建材、有色金属、冶金等行业的减排空间，尽快扩大碳市场覆盖范围，激发碳市场活力。另一方面，完善市场协调机制，加强碳市场和绿电绿证市场、电力市场等相关政策衔接。形成双向激励转型机制，建立碳排放权交易与绿电绿证交易的联动体系，以及碳排放权交易与碳税联动的碳定价机制，推动不同市场机制有机融通。

　　（作者单位：天津社会科学院生态文明研究所）