公办学校与民办学校均是社会主义教育事业的重要组成部分。“公民同招”是指公办学校与民办学校同步登记、同步招生录取、同步注册学籍，这一新政的提出和落实体现出民办教育从“补充义务教育资源”到“丰富多元化办学”的功能转换。2019年6月，中共中央、国务院印发的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》（以下简称《意见》），将“公民同招”以党政联合发文的形式加以确认，在提升政治站位的同时增强了改革力度。2021年4月修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）也将“实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生，纳入审批机关所在地统一管理”和“实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织学科知识类入学考试，不得提前招生”等列为重点修改内容，进一步凸显了义务教育阶段公办学校和民办学校的平等法律地位。

　　教育公平理念

　　催生“公民同招”义务教育改革

　　教育是国之大计、党之大计。为弥补公共教育资源的不足，国家大力发展民办教育，并于2002年底颁布《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）。在“补充义务教育资源”的功能定位下，国家对民办学校采取较为宽松的准入条件和优惠政策，赋予其招生范围、标准、方式等诸多方面的招生自主权。这些“政策红利”推动了民办学校的迅速发展，但也滋生出民办学校“掐尖招生”等教育乱象，“公弱民强”现象日益普遍。

　　义务教育是由国家重点保障的公益性事业，具有普遍性、强制性、公平性等特点。《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）要求县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距。不得跨区域招生、同步招生、免试入学能够缓解民办学校“择校热”现象，缩小校际生源差距，实现义务教育优质均衡发展。为此，“公民同招”义务教育改革主要推出以下三项具体举措。一是平衡公办、民办学校的优质生源，强力推进义务教育免试就近入学。二是改变以往“先民后公”的招生政策，将民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理，与公办学校同步招生。三是调整公办、民办学校的招录方式，对报名人数超过招生计划的，实行电脑随机录取。不难发现，“公民同招”让义务教育回归本位，对实现“起跑线上”的教育公平具有重要意义。

　　党规国法协同

　　确保“公民同招”于法有据

　　“公民同招”无疑是义务教育领域的重大革新，新政的贯彻落实需要在法治轨道上稳步推进。

　　首先，充分肯定“公民同招”改革的法治正当性。改革要于法有据，但也不能因为现有立法而束缚改革。若要积极稳妥推动义务教育改革，需通过政党法治的方式，实现改革与法治的统一。在教育资源相对不足时，为保证适龄学生享有受教育机会，民办义务教育学校被赋予招生特权，与公办学校形成了不平等竞争。而在当下，民办教育应实现从“补位教育”到“特色教育”的角色转换，实现民办学校与公办学校同步发展，满足社会公众对多元化教育资源的现实需求。“公民同招”改革新政全面建立起公办与民办义务教育学校一视同仁、互不享有特权的招生入学机制，消除两类学校同质化升学竞争局面，倒逼民办义务教育学校在教育多样性与创新性上下功夫。在民办学校的招生特权不能适应优质均衡义务教育发展需求的情况下，通过党政联合发文的方式，率先对不适应我国教育国情的立法内容进行适度调整，符合习近平法治思想的时代内涵。

　　其次，善于发挥党规制度“先行先试”的引领作用。《民办教育促进法》第5条规定民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。跨区域招生、提前招生、各类选拔性招生由此成为民办学校招生自主权的重要表现，而《意见》对民办义务教育学校在招生范围、招生时间、招生方式上作出了不同程度的限制，导致在民办学校的招生自主权问题上，《意见》与既有教育立法产生了一定的冲突。此时，《意见》作为党内法规制度所具有的探索和引领价值得以凸显。各省市根据《意见》相继出台一系列文件，将民办义务教育学校的招生范围确立为“以审批地行政区域招生为原则，以跨区域招生为例外”，对跨区域招生则进一步采用“限制条件＋审批”的方式。

　　最后，及时将党规制度探索成果以法律形式固化。要从根本上化解《意见》与《民办教育促进法》关于义务教育阶段民办学校招生自主权规定的冲突，应以《实施条例》的修订为契机，将《意见》中业已成熟的经验做法固化为法律条文。为此，新修订的《实施条例》第31条明确规定了“实施学前教育、学历教育的民办学校与公办学校同期招生……实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生，纳入审批机关所在地统一管理……实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织学科知识类入学考试，不得提前招生”等内容。《实施条例》修订后，各地教育行政主管部门在出台实施细则时，也应当注重“公民同招”政策实施的地方实际与可操作性，允许部分地区有一定的政策缓冲期。

　　细化配套机制

　　促进“公民同招”落地生根

　　深化“公民同招”改革宜夯实配套机制建设，不断提升制度执行力，达到改革与法治的良性互动与有机统一，促进“公民同招”落地生根。

　　一是建立义务教育校际均衡的动态监测。在教育资源相对不足时，为保证适龄学生享有受教育机会，民办义务教育学校被赋予自主选用教材，自主开展教育教学活动，自主聘任教师职员，自主确定招生范围、标准和方式等招生特权，与公办学校形成了不平等竞争。“公民同招”新政下，义务教育的起点公平已经得到保障，校际均衡监测的重点应放在教育过程和教育结果的公平，即关注资源配置和教育质量，继续在经费支持、特色建设、教师资源和考试招生等方面支持民办学校发展，以满足人民群众对教育多样化的要求。通过义务教育集团化办学和城乡教师交流常态化等多措并举，推进优质学校集群发展，进一步弥合校际资源差异。

　　二是引领民办义务教育学校特色化发展。民办教育应实现由“补位教育”到“特色教育”的角色转换，而“公民同招”义务教育改革有助于消除两类学校同质化升学竞争局面，倒逼民办义务教育学校在教育多样性与创新性上下功夫。“以质量求生存、以特色谋发展”是民办义务教育学校的办学之道，各省市应以《意见》和《实施条例》为基本依据，结合地方实际尽快出台义务教育阶段民办学校特色创建、特色发展的实施意见。具体而言，民办义务教育学校宜坚持差异化特色教育，充分利用办学机制自由灵活的优势，推进特色项目、特色课程、特色学校建设，同时在办学策略上进一步向前后学段延伸，实施一体化、一贯式办学，实现从规模扩张向做精转优转变，聚焦内涵式发展，改善民办教育生态，摒弃消耗性的教育竞争。

　　三是增强公办义务教育学校优质资源供给。对于民办学校招生自主权的限制，必然导致公办学校生源增加，其生源容纳能力和师资需求将会受到挑战。而长期以来对政策依赖的惯性，也使得公办学校在教育教学改革创新上的动力相对不足。作为义务教育公平的实施主体，公办义务教育学校应积极转变办学心态，抓住“公民同招”政策红利，以育人质量提升为核心，不断增强优质教育资源的供给。在公办学校之间，可以借助市、区联动的方式，加大市级层面对跨区优质教育资源的统筹力度，推动各区采取有力措施共享优质教学资源；在公办学校和民办学校之间，则可以通过互助办学的方式，助推义务教育均衡发展。

　　（本文系国家社科基金“研究阐释党的十九届五中全会精神”重大项目“法治国家、法治政府、法治社会一体建设进路研究”（21ZDA126）、上海市人民政府决策咨询研究课题“党内法规制度的执行机制及具体方法研究”（2020-Z-R19）阶段性成果）

　　（作者单位：华东政法大学党内法规研究中心）