作为中国历史上第一个由少数民族建立的统一王朝，元朝国家权力秩序的构建反映出双重构造的特点。具体到地方层面，呈现出以行省为首包括路府州县层级的“传统官僚系统”和以诸王为首包括各类投下势力的“诸王分封系统”两种权力秩序，其实质是草原游牧和中原农耕两种不同的制度文化性格在中华大地上交互共存的外化表现。理解这一点，可为深化地方权力体制的研究和观察元代国家的多元性提供新视角。

　　两种制俗的必然耦合

　　成吉思汗时期，受草原游牧传统的支配，以军政合一的千户百户制、诸王分封，配套以大汗怯薛制，成为蒙古汗国主要的权力结构和运行模式。随着蒙古征服的推进和控制版图的扩大，旧有的草原制俗难以一种全面彻底的“征服者”姿态在新征服区施展拳脚，而是在面对征服区中的本土因素时，往往自觉或不自觉地表现出“在地化”的特征。这种现象自窝阔台时期始，在漠南的中原汉地表现得格外明显：传统的草原兀鲁思形制在汉地趋于消解，而变通以五户丝食邑等形式的宗王分封；草原千户百户制进入汉地，与中原路、州嵌合，呈现出“万户路”“千户州”的微妙景象；原有的草原奥鲁制也随着人口规模的扩大和户计制度的建立而产生了分化，在管理模式上也发生了转变……总之，蒙古政权的统治秩序和政治体制正在悄然发生着各种变化，这为忽必烈后来在国家治理模式上的变革提供了契机和先声。

　　中统建元，在以四大汗国为基础的蒙古帝国趋于分裂、原有政治格局被打破的背景下，元世祖忽必烈重新整合国家力量，在制度层面积极革新调适，来管理、控制既有的国家版图。正如有人所说，中国巨大的官僚体系和牢固的行政组织，恰是包括蒙古在内的北方草原帝国先天性所欠缺的部分，为忽必烈对国家的设想构建提供了极有价值的参考经验。忽必烈登位后很快便组建起一套以行省为首，包括宣慰司、路、府、州、县等内容的地方行政体系，尽可能地将国家辖区内的人口、土地囊括其中，就连漠北草原根本之地也推行不殆（指岭北行省的建立），原来草原游牧制度的单一模式在国家体制运行中的支配现象不再。毋庸置疑，这一套行政逻辑基本上是直接或间接地来自于传统中国的政治遗产，并且这一体系至少在表面上消除了蒙古本身及蒙元所征服过的金、西夏、南宋等政权的原有体制隔阂，整个国家展现出秩序井然的全新统治状态。

　　草原游牧家产制是蒙古根深蒂固的传统习俗，他们遵循“取天下呵，各分地土”的财产共享原则，元朝时期这一制度仍然在国家权力秩序中发挥着重要作用。在后来的元朝国家治理内容中能够看到，尽管传统的草原兀鲁思分封不再，但宗王封镇始终是其政治秩序的重要内容，诸王、后妃的投下势力遍布在国家的各个角落，它们形成了统治国家的另一类权力“链条”，与农耕文明固有的官僚行政体系交互共存，共同作用在国家版图之上，形成了权力秩序双重建构的奇特景象。

　　官制机构的职能重叠

　　如果仔细观察元朝的官职机构，会发现一个比较隐蔽的特征：元朝的官制在机构职能上是有重叠的。这种重叠即是在传统官僚体制框架内的职能机构，往往在为诸王、宗戚、后妃的服务体系中能找到对应的存在。以记述元代官制、职官较为详赡的《元史·百官志》为例，在财赋钱粮管领方面，中书省下辖的户部掌“天下户口、钱粮、田土之政令”，而独立于中书省之外的宣徽院却掌管诸王宗戚、蒙古万户的粮食和差发，皇后以及东宫太子、后妃的财赋钱粮分别由中政院、储政院掌供。再如刑事方面，刑部“掌天下刑名法律”，但诸王驸马投下的一切刑事词讼却由大宗正府掌管。兵事方面，兵部和枢密院分掌兵站屯田和兵甲征调，但却无法介入诸王驸马私属军队的管领等。我们在翻阅《百官志》《元典章》等元代官制文献时，总能感受到它们在官职机构的罗列上显得较为纷乱，不甚直观明晰，这种情况正是由于官制机构职能上的重合所导致的。

　　若是从权力秩序的双重建构来观察，则很容易将这些纷繁杂乱的官制机构梳理出来，大致可分为四类系统。第一类以中书省为首，包括辖属六部等衙司，地方行中书省，路、宣慰司、府、州、县等地方各级行政机构和职能机构，这一套系统基本来自传统中国的官僚体制框架，我们将它称为“传统官僚系统”。第二类以诸王后妃为首，及其所属的各类投下管理机构，包括投下私属人户（部民）、各类投下官府、王府衙司等，这一套直接为宗王后妃服务的机构体制，可以称为“诸王投下系统”。第三类以枢密院为首，包括各处驻戍军马、军府机构的统领管理，可称为“诸军管领系统”。第四类以御史台为首，及下辖的两处行台、二十二道廉访司、行台察院等纠查监督机构，可称为“台宪监察系统”。

　　以上四系统不相统属，各自形成一套完整闭合的运行机制。其中，“诸军管领系统”和“台宪监察系统”都是先后从行中书省中派生出来的。元初行省与行枢密院常常互为置废，至元时期行省作为地方最高管理机构逐渐固设以后，行枢密院才与行省并存或废除。御史台在地方分设江南、陕西两行台和诸道廉访司，其实也是仿中书省分设各处行省的体制而行。从国家治理的层面上看，这两套系统虽然权力覆盖面比较大，但对人口、土地、财税等国家核心要素的渗透控制远未有前两种系统之深、之广。因此，传统官僚和诸王投下两系统仍是元朝国家治理的两种主要途径。这两类系统的重叠和不相容，与辽代南北面官分域、分权而治的景象有所不同，而是两种权力秩序统一于同一国家版图之内。

　　双重权力秩序的交互共存

　　元朝地方权力双重秩序这一特殊现象，其形成的原因至少有两条：一是元朝统治者始终秉持“各依本俗”的包容治国策略，制度层面上能够充分利用发挥传统农耕文明在国家治理中的力量。二是传统农耕制度强大的体系优势与草原游牧制俗天然互补，两相结合，形成丰富多元的国家治理手段。这两种权力秩序，在根源上都脱不了中原农耕和草原游牧两类因素的底色。元朝注重根脚出身，看似传统汉制框架中的许多重臣，往往扮演着双重角色，他们既是汉制行政体系中的官僚，又是大汗或者宗王的异密亲信。这种现象正是农耕和草原两种制度文化交互融合所催生的。身系两种制度性格的重臣也成为传统官僚系统和诸王投下系统之间的联结点。

　　忽必烈以后，随着新征服区制度文化的不断植入，原来诸王兀鲁思的部分职能逐渐被具有天然优势的农耕制度体系所分担。秦汉以来演变而成的路、府、州、县等地方行政层级机构，几乎被完整地保留下来。地方行省的职权越来越丰满，“赋税、军站，皆朝廷所司”，其临民理政或者画地统民的角色比较突出。行省职权的不断充实反映出其作为地方最高官府性质的确定。在国家地方治理的两种模式中，行省与诸王也经常有龃龉之处，互为制约监督。这种看似行省、宗王的分权现象，实际上是两种不同制度文化性格、不同权力结构之间的碰撞和博弈。元朝国家的统治秩序始终是建立在两种权力模式并存之上，以行省为首的传统官僚系统和以诸王为首的诸王投下系统也始终是统治的其中一个层面。有学者将它形象地比喻为一个硬币的两面，呈现出“双重构造”的特点，元朝中央对国家的管理正是建立在这两种权力秩序之上的。

　　这两种权力秩序在元朝国家的治理中都发挥了重要作用，难分轩轾。因此，不宜为了过度凸显游牧传统在元王朝塑造中的主体作用而矮化了中书省、行省、路府州县等传统机构在国家治理中的实体角色。

　　（本文系国家社科基金重大项目“中国古代北方游牧民族和中原农耕民族交融史研究”（17ZDA176）阶段性成果）

　　（作者单位：西北师范大学历史文化学院、甘肃省博物馆）