排污权交易，实质上是有关主管机关在环境容量这一客观限制的基础上，确定污染物的排放总量，然后将污染物的排放总量按照一定的标准以许可证的方式分配给排污主体，并在一定的条件下允许排污主体将其所获得的排污配额进行交易，目的是以较小的经济成本达到相应的环境质量目标。在这一过程中，排污权的初始分配是一个必要的前提条件。排污权的初始分配主要包括两个关键环节：排污总量的核定、将排污总量在排污主体之间进行分配。这两个关键环节涉及多方主体的利益。因此，在实践中，排污权的初始分配需要平衡多方主体的利益，注重排污权初始分配的公平性。
平衡排污者与非排污者之间的利益
排污权的初始分配需要照顾非排污者的利益，协调好排污者与非排污者之间的利益关系。在没有实行排污权交易的环境污染治理实践中，排污者与非排污者之间本来就存在一定的利益冲突。排污者将污染物质排放到公共环境中，导致环境品质的下降乃至恶化，影响作为非排污者的广大社会公众的人身利益、财产利益乃至享受美好环境的利益。但这种冲突还只是传统的权益冲突，即排污者对其财产的使用权与非排污者的人身权益、财产权益、环境权益之间的冲突。实施排污权交易制度后，排污者与非排污者之间的权益冲突出现了新的形式，即排污权本身所体现的排污者利益与非排污者之间的利益冲突。因为，在相关规范性法律文件以及排污权交易实践中，排污权被普遍视为一种新型的财产权。这种新型的财产权实际上体现的是排污者对环境容量的使用权，也即获得排污权的社会主体不仅有权自己使用环境容量，而且还可以在一定的条件下把这种环境容量的使用权进行抵押和出卖，进而获得利益。而环境容量是一种典型的不可分割的公共物品，在使用上具有典型的非排他性。从理论上看，生活在特定环境中的所有主体都有权利使用环境容量，这是人的生物本能决定的。但是，实践中的排污权实际上是将环境容量这种公共物品分给少数的排污者，而绝大多数社会公众都没有这种法律权利，从而在一定程度上违背了公共物品分配上的公平要求。
为了有效协调排污权交易制度给排污者和非排污者之间带来的利益冲突，从纯粹理论的视角出发，应当将环境容量在生活于环境中的所有自然人之间进行平均分配，人人平等享有排污权。这样，一些人的排污配额不够用，可以向另一些人购买；企业的排污配额不够用，可以向自然人购买。但是，如此这般的全民交易实际上是难以实现的。所以，从实践的角度出发，排污权的初始分配可以采取以下两方面措施，平衡排污者与非排污者之间的利益。
一是主管机关在核定排污总量时应当考虑到非排污者的利益，将排污总量核定在环境容量下限一定的范围内，不应将排污总量等同于环境容量，直接将环境容量用尽。良好的环境品质是确保非排污者的利益得到有效保护的前提条件，也是使排污者不至于因排污而侵害非排污者的前提条件。在某种意义上，只要确保非排污者的人身、财产乃至环境权益不受排污者之排污行为的威胁和危害，排污者与非排污者之间的利益冲突就能得到最大限度的协调。要想使环境品质维持良好状态，必须将排污总量核定并控制在环境容量的范围之内。由于环境容量会因天气、风力、日照、降雨、气温等条件的变化而变动，因此，主管机关在核定排污总量时应当为环境容量保留一定的变化余地，以确保环境容量不会被排污总量所突破。
二是排污权的初始分配应当让排污者承担一定的成本支出。随着我国生态文明体制改革的进一步深入，绿色发展理念逐步深入人们的思想观念，环境本身不再是人们免费使用的物品，而是具有一定价值的公共物品。“绿水青山就是金山银山。”每一个社会主体对环境的使用都应当按照其使用的规模、程度以及副作用的大小等因素付出一定的代价，承担一定的成本支出。这也是国内外环境保护法普遍认可的使用者负担原则的具体体现。排污者行使排污权，实施排污行为，对公共环境造成一定影响，进而会影响非排污者的利益；为了避免给非排污者造成利益损害，排污者的排污行为给环境造成的不利影响应当得到控制和消除，这就需要一定的资金投入。该费用应当由排污者承担。排污者应通过向主管机关购买排污权的方式，使其排污权行使的环境负外部性内部化。在排污权交易制度的发源地美国，实践中排污权的初始分配大多实行无偿分配，而我国早期试点实施的排污权交易实践中，也实行排污权初始分配的无偿制。这种无偿分配不仅不利于激励排污者积极主动实施减排，而且没有顾及非排污者的利益，使排污者与非排污者之间有失公平。但是，在我国目前各地试点实践的排污权交易中，逐渐采取了排污权初始分配的有偿制。
平衡不同排污主体的利益
排污权的初始分配应顾及不同行业之间以及同一行业内部不同排污主体的利益平衡。排污总量核定之后，将其在不同行业的排污者以及同一行业内部的排污者之间分配，也应注重公平。尽管排污权初始分配实行有偿取得，但也不意味着排污者只要交钱就可以随意获取他想取得的排污权数量。在严格控制排污总量的情况下，排污权毫无疑问是一种稀缺资源。对这种稀缺资源的初始分配，不仅要体现排污者与非排污者之间的公平，也要体现排污者之间的公平。在实践中，排污者之间的公平既包括不同行业之间的公平，也包括同一行业内部不同排污者之间的公平。不同的行业由于在生产工艺、技术水平、产品属性、原材料特点等方面存在差异，从而导致其在污染物的排放种类、数量、属性等方面具有一定的差异性；并且，国家在不同的发展阶段和发展时期对不同行业的发展所持的是支持鼓励态度还是约束限制态度也不一样。这种行业之间的差异性也应当公平地体现在排污权的初始分配上，不能够对不同行业的所有排污者在排污权的初始分配上实行一个标准，采取“一刀切”做法。对国家支持与鼓励的行业和维持国民生计必不可少的行业，以及国家限制约束的“夕阳行业”，在排污权初始分配上应当体现差异性公平，在一定程度上促使产业结构的优化升级。对于同一行业内部的不同排污者而言，由于其在生产工艺流程、原材料、产品属性等方面具有相同性或相似性，它们在污染物的种类方面具有很大程度的一致性。
尽管如此，也不意味着同一行业内部的不同排污者之间在污染物的排放方面不具有差异性。由于同行业内部不同的排污者可能采取先进程度不同的生产技术、工艺流程、污染物处理设备等，它们在污染物的排放数量和浓度方面存在较大的差异，进而给环境造成的影响也不同。因此，即使是同一行业内部的不同排污者，对其进行排污权初始分配，也不应当采取平均主义，而应当考虑它们在排污数量、生产技术、治污技术、排污绩效等方面的差异，进行区别对待，既要调动企业减排的积极性和主动性，又不至于对企业直接造成致命性打击。
平衡不同区域之间的利益
排污权的初始分配应照顾不同区域之间的利益平衡。我国地域广阔，不同区域之间在经济社会发展水平、地理环境条件、资源禀赋、环境质量状况等方面存在较大差异，尤其是东部地区和中西部地区之间。因此，排污权的初始分配要顾及不同区域之间的差异，既要考虑其环境容量状况，又要考虑其经济社会发展需求和压力，力求实现东部发达地区和中西部欠发达地区之间的利益平衡。并且，我国还存在一部分贫困地区和一些贫困人口，仍然需要通过发展经济而脱贫，而排污权的初始分配在很大程度上与区域经济的发展密切相关。我国目前正处于扶贫的攻坚阶段，排污权的初始分配顾及不同区域之间的利益平衡在一定程度上也有助于贫困地区的脱贫。
（本文系中国海洋大学SRDP项目“青岛市重点水污染物排放配额有偿使用和交易试点的实证研究”阶段性成果）
（作者单位：中国海洋大学法学院）
