党的十九大报告指出：“坚持全民共治、源头防治，加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理。构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。”“河湖长制”即是贯彻这一治理思想的制度。它不仅涉及河湖流域中经济、社会、文化等多方面的内容，还关系到流域中的多元主体利益，更强调各主体力量形成合力、有序参与治理，因此它也是社会治理的重要内容之一。
“河湖长制”缘起于2007年的“太湖蓝藻事件”。无锡市政府为高效治理太湖蓝藻污染，推行了“河长制”，问题很快得以解决。随后，浙江、辽宁、甘肃等地不断实践创新，该制度逐渐完善，并最终成为国家生态治理层面的顶层设计。“河湖长制”在实践上的成功与其背后的深厚学理基础是分不开的。
首先，从生态学角度来看，“河湖长制”是一种河湖全域治理方式，符合生态学原理。生态是一个复杂系统，水不断流动，河湖不能切割，必须进行全域治理和保护。在“河湖长制”实施之前，各地以行政区划各管一摊，一条河或一个湖归属几个行政单位管理，这导致任何一个环节没有管好都会影响整个河流湖泊的治理效果。
其次，从政府经济学角度来看，“河湖长制”有效避免了“公用地悲剧”。江河湖海都是公共资源，容易产生“外部性”问题，造成“公用地悲剧”。为此，国际通行做法是政府等公共部门主导，社会各类主体参与，齐抓共管，一体化协同解决问题。
最后，从新公共管理角度来看，“河湖长制”保障了多元主体参与对组织协调高效性的要求。河湖治理既要集中统一指挥，又要多中心高效协同，所以不仅要建立这项制度，还要完善运行机制，构建现代流域治理体系。“河湖长制”是制度、运行机制、流域治理体系的统一体。只有让制度运行起来，才能保障多元主体参与的效率。
多元主体参与不仅可优化“河湖长制”，也可提升流域内社会治理水平。河湖不仅为流域中的经济发展、人民生活等提供基本保障，也往往与地方文化特色、精神气质等紧密相关，所以多元主体参与河湖治理也是流域内社会治理的重要内容。
在治理架构设计上，“河湖长制”建立了政府主导、社会多元主体参与的机制。从政府方面看，在横向上，由党政主要负责人任总河（湖）长，其他领导分别担任具体河湖的第一责任人，将涉及的职能部门纳入领导体系的组织架构中，形成协同高效的运行机制；在纵向上，各级党政机构相应建立“河湖长制”，形成层层负责、上下贯通的领导机制。
从多元社会主体方面看，流域范围内的企事业单位、居民等与流域治理息息相关，必须将他们动员起来，组织起来，才能形成合力，从源头治理入手，不断推进污染物减量化、提升排放达标率；需要社会监督，实现流域监管常态化。政府自身加强统筹，改变了过去条块分割、部门各司其职各管一摊的“九龙治水”格局；同时，社会主体参与改变了过去主要由政府搭台唱独角戏的局面，形成协同治理的新治理结构。实践证明，政府统筹协调顺畅，社会组织和人民群众积极参与的地方，治理效果相对要好一些，人民群众满意度也相对较高，生态总体明显改善。比如，海口美舍河治理、甘肃石羊河流域治理等，都是经典案例。
社会多元主体参与的形式很多，有些地方面向全社会聘请河湖环境监督员，广泛动员党员、青年等对河湖管理保护进行监督和评价。邀请相关领域专家学者围绕新治水渠道的开拓、治水体系的构建与完善、新治水技术的应用等重点难点问题进行讨论论证，协助政府制定及完善问题解决方案，打通科学治理的“最后一公里”。通过共享实时信息，构建“河湖长发现问题—志愿者补充细节—社区或群团组织收集民意—专家提出建议—共研解决方案”的闭环管理模式，等等。
在地方各级政府持续治理下，到2020 年，全国地表水国控断面水质优良比例达到83.4%，河湖基本消除黑臭脏现象，水环境质量明显改善。但是，该项制度在运行过程中，仍然存在一些问题，如流域内未实现治理的全覆盖、社会工作本身还存在短板等。这就要求，在河湖治理过程中，要将其视为流域内社会治理的重要内容，将其嵌入在社会治理更为广阔的视野中。这更加要求有强有力的领导核心、流域内地方政府间的合作以及多元主体的共同参与。
一是树立“大生态”理念，鼓励更多社会主体参与。例如，水与土是不分家的，土壤是水的载体，水是土壤的生命之源；唯有土壤、固体废弃物和污水一体化治理，才能从根本上解决源头治理问题。这就要求推动包括国土部门、固废处理部门、污水处理企业、河道管理部门以及流域内的社会组织、企业、居民等参与其中。
二是加强治理平台建设，让更多主体有序参与其中。依托现代化信息技术，搭建以信息共享平台为基础的现代治理平台，以信息化、数字化引领生态治理体系不断升级完善，构建政府统一指挥、社会各类主体和群众广泛参与的治理体系。
三是持续加强和改进社会工作，凝聚“齐抓共管”的合力。社会工作是推动社会多元主体参与的重要抓手，关系到社会参与机制的有效运行。科学的社会工作，是有效社会治理的重要方式。这需要不断提升社会工作的科学性、时效性，做好政府与民众之间的桥梁和纽带，真正深入企业、社会组织和人民群众，动员更多社会主体和人民群众积极投身生态保护事业之中。
（作者单位：黑龙江大学政府管理学院）
